F、 對於政治責任之看法不同
3、 審查標準
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出現上述兩種不同的「解釋」。因此即便在行政程序法通過後一、二十年間，法 院仍謹守權利本位的原告適格，然因行政程序法關於原告適格之條款有「解釋空 間」，使法院在 1960 年代後期因為各種環境訴訟之影響下擴大原告適格，232也連 帶影響行政程序法此處的原告適格，此彈性之規定，廣開訴訟大門，使法院在 1960 年代之後處理許多法規之爭議案件。233
2、審查之範圍
美國行政程序法規定，行政機關之決定有下列情形之一者，應予廢棄：「（1）
恣意、專斷、濫用裁量權或其他違法情事；（2）牴觸憲法上之權利、權力、特權 或豁免權者；（3）逾越法定管轄、授權、或法定限制、或欠缺法定權利者；（4）
未遵守法定程序者；（5）應履行本法第 556 條、第 557 條之程序，或依其他法律 規定應就其聽證之筆錄加以審查，而發現其缺乏『實質證據』之支持者；（6）事 實部分接受審理法院再審時，發現其事實認定不當者。」234
3、審查標準
美國行政程序法對於法規訂定程序之司法審查標準，規定於第 706 條第（2）
項。235非正式法規訂定程序司法審查標準之法律依據為第 706 條第（2）項第（A）
款，稱為「恣意專斷標準」；正式法規訂定程序司法審查標準之法律依據為第 706 條第（2）項第（E）款，稱之「實質證據標準」。該法明確地將正式與非正式程 序區分，適用不同的審查標準，涇渭分明，依法兩者不會有混用司法審查標準之 情形發生。
232法治斌，同前揭註 226 文，頁 50。
233湯德宗，同前揭註 173 文，頁 200。
2345 U.S.C. §706.「The reviewing court shall…… hold unlawful and set aside agency action, findings, and conclusions found to be--(A) arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law;(B) contrary to constitutional right, power, privilege, or immunity;(C) in excess of statutory jurisdiction, authority, or limitations, or short of statutory right;(D) without observance of procedure required by law;(E) unsupported by substantial evidence in a case subject to sections 556 and 557 of this title or otherwise reviewed on the record of an agency hearing provided by statute; or(F) unwarranted by the facts to the extent that the facts are subject to trial de novo by the reviewing court.」
235
Id.
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（1）恣意專斷標準
「恣意專斷標準」之名稱來自第 706 條第（2）項第（A）款，意指只要行 政機關所為之決定，非出於恣意或是專斷，法院即應尊重行政機關之判斷。在恣 意專斷審查標準下，司法審查的尺度其實十分寬鬆，但經由法院於實務個案判決 中操作後的結果，對同樣標準產生了實際上寬嚴不一的效果與解讀。行政程序法 制定之初，法院一向認為適用恣意專斷標準來審查非正式法規訂定程序時，目的 在監督行政機關是否已經履行法定程序，對行政機關之事實認定與實體決定相當 尊重。2361960 年代中期以前，適用恣意專斷標準，意味著法院給予行政機關很 大的彈性空間，相當於憲法上正當程序條款（Due Process Clause）之「合理性要 件」（”mere rationality” requirement）。2371935 年美國聯邦最高法院在 Pacific States
Box & Basket Co. v. White 案謂：
「凡能設想有一事實狀態可以合理支持該處分 時，即應推定該事實狀態存在；其挑戰該項推定者，應負責舉證系爭處分為恣 意」。2381960 年代中期之後，法院對法規訂定程序之要求提高，漸漸發展出「較 嚴格」的恣意專斷標準。法院名義上仍使用「恣意專斷標準」進行審查，但其結 果卻可能是廢棄行政機關訂定之法規。在 Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v.Volpe 案中，美國聯邦最高法院謂：
「法院應審究該決定是否於考量相關因素（the relevant factors）後做成，又其判斷是否顯然錯誤」。239開始對行政機關循非正式 法規訂定程序所做的決定，進行較實質、較侵入性的審查。對於恣意專斷原則之 適用及其內涵之變化，詳如本文第肆章之內容。（2）實質證據標準
美國行政程序法第 706 條第（2）項第（E）款規定，應履行本法第 556 條、
第 557 條之程序，或依其他法律規定應就其聽證之筆錄加以審查，而發現其缺乏
「實質證據」之支持者，行政機關之決定應予廢棄。依第 553 條第（c）款後段，
正式法規訂定程序應履行第 556 條、第 557 條之程序，故當法院就行政機關採行 正式法規訂定程序所訂定完成之法規進行審查時，就必須以實質證據標準審查 之。美國聯邦最高法院曾在 Consolidated Edison Co. v. NLRB 案界定「實質證據…
236湯德宗，同前揭註 126 文，頁 121。
237湯德宗，同前揭註 173 文，頁 201、202。
238296 U.S. 176 (1935).
239410 U.S. 402, 416 (1971).
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乃指相關證據，自心智正常人（a reasonable mind）觀之，可認為足以支持其結 論者」。240之後，又在 Universal Camera Corp. v. NLRB 案補充「須心智正常之人，
於考量行政機關提出之證據整體後，認為足可支持其結論者」，始符合「實質證 據標準」。241綜上，只要心智正常之人，能從行政機關提出的證據中獲得其作成 的結論，認為足以支持行政機關之結論者，即符合「實質證據標準」之要求。從 美國行政程序法立法之初之文字來看，「實質證據標準」雖看似較「恣意專斷標 準」嚴格，但實際上是否如此，則視實務上實際操作結果而定。
六、本章結論
美國制定行政程序法，係出於當時行政機關爆增，對於法規之行使多且混 亂，法規之訂定又無統一之程序，機關各自為政，毫無預見性，對人民保障不周，
也無助於司法審查。該法之制定就是為了統一程序、讓人民得預見程序之進行，
並且賦予該訂定程序效力以及司法審查之條款，加強對機關法規實施之監督。從 該法對於法規訂定程序詳細規範即可知，此目的在於讓法院審查時有明確的審判 依據，更突顯出該法對於司法審查之重視，欲以司法審查搭配程序監督來達到對 行政立法之有效控制。
240305 U.S. 197, 229 (1938).
241340 U.S. 474, 488 (1951).
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第肆章 美國司法審查對法規訂定程 序之影響
行政立法之司法監督，指的是法院對行政立法進行合法性的審查。過去美國 法院對行政立法之監督多圍繞不授權原則打轉，由於國會無力明確授權，法院通 常也難深入專業的條文規定，不授權原則所進行的其實只是一個非常空泛寬鬆的 審查過程。為了解決法院進行實體審查之困難，發揮司法監督的功能，美國行政 程序法規定了明確的程序要件，並將違反程序要件列為可受司法審查之對象，目 的就是讓法院能夠針對行政機關的法規訂定進行實質的審查。立法目的立意頗 高，而行政程序法中確實也給予相當完備的程序建制及可進行司法審查之規定，
然而實際運作時，是否真如立法目的所希望，透過司法以程序監督達到控制行政 立法行為之效果？
本章所討論的司法審查，並不只是討論法院如何解讀行政程序法上的程序要 件，更重要的是要去探討法院「為什麼」要如此解讀該法之文字意義？法院的態 度為何？影響法院態度的背景因素又是什麼？法院對於訂定程序監督模式的態 度寬嚴，是否影響行政機關的行為？對整個法規訂定程序又有什麼樣的影響？從 整個訂定程序發展的脈絡來看，司法審查在其中扮演了什麼樣的角色？
以下本文將時間軸區分為三大時期，時期的名稱如「環境時期」、「全球時期」
是參考學者 Alfred C. Aman 在 ADMINISTRATIVE LAW IN A GLOBAL ERA242一書而 來，而年代則是參考學者 Peter L. Strauss 在 From Expertise to Politics: The
Transformation of American Rulemaking
243文中所作的區分，本文將兩者綜合依照 寫作需求區分為三大時期：「新政至行政程序法初期（1930 年代到 1960 年代中 期）」、「環境時期（1960 年代晚期到 1970 年代晚期）」及「全球時期（1980 年代 至今）」，要特別說明的是，所有的歷史發展絕不可能切斷來看，此區分係為了寫 作方便，並非該時期內之發展皆完全相同，亦非過了某時間點某種發展即中斷，惟對於目的在看出司法審查對行政立法之監督及對訂定程序監督模式之脈絡化
242ALFRED C.AMAN,JR., ADMINISTRATIVE LAW IN A GLOBAL ERA (1992).
243Peter L. Strauss, From Expertise to Politics: The Transformation of American Rulemaking, 31WAKE FOREST L.REV. 745 (1996).
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影響，是綽綽有餘。因此時期之粗分雖有不精確，但無礙於目的之達成，先於此 敘明。
接著本文依照時期之區分，於各時期依序討論：於該時期法院自覺應該採取 何種態度？影響法院態度之因素為何？法院的態度表現於對行政立法之監督是 寬是嚴？對於法院審查之內容、程序要件、所採擇之審查標準有何具體影響？法 院的審查對行政機關法規訂定行為有何影響？
在「審查標準之採擇」部分，因為依照美國聯邦行政程序法之規定，非正式 法規訂定程序之司法審查，係以「恣意專斷」作為審查標準，因此便以該審查標 準受到法院態度之影響作為討論之核心。
在「對訂定程序要件之影響」部分，指的是對美國行政程序法所規定之非正 式法規訂定程序之要件的影響。最後要說明者，「全球時期」之所以未對「審查 範圍」、「對訂定程序要件之影響」以及「對訂定程序性質之影響」作特別討論，
係因對於該時期法院雖退回自制的態度，但究採何種審查標準，目前似尚未有定 見，若只是稍微降低標準，則可能與「環境時期」無異，若回歸行政程序法最初 之原意，則亦與「新政至行政程序法初期」相差不遠，若介於兩者之間，則可能 兼採兩者之作法，但總之，可以看出法院「採取較尊重的態度」是沒有爭議的，
也不影響本文探求法院態度的時間軸變化，故未特別針對該時期的該三部分作討 論。
一、新政至行政程序法初期（1930 年代到 1960 年代 中期）：司法自制原則
雖然新政時期已經大量訂定法規來達成行政目標（詳如本文第參章所述），
但當時還沒有一套完整之法規訂定程序可供管制機關參考依循。1946 年聯邦行 政程序法制定後，法定程序成為管制機關訂定法規必踐行之程序，可想而知勢必 對於管制機關之行政程序造成困擾或增加行政成本，可能對原本法規之使用產生 抑制作用。惟管制機關對於訂定法規來達成其法定目標之意願，並未因行政程序 法增訂了法規訂定之法定程序而消退，為何如此？造成之原因為何？
其主要係因行政程序法制定之「非正式法規訂定程序」並不受到各界重視，
法院因為某些因素也採取寬鬆的監督態度，對於法規程序並未嚴格把關，這些法
法院因為某些因素也採取寬鬆的監督態度，對於法規程序並未嚴格把關，這些法