F、 對於政治責任之看法不同
1、 法院採積極主義之因素
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制受益者獲得實質參與法規訂定之機會。
（六）小結
此時期法院因採尊重自制的態度，對行政立法之監督程度非常弱，司法審查 只是徒具形式。法院並沒有達到行政程序法所預期的功能，然而法院所採取的態 度確實是符合當初立法者之「實際上意思」。此時期因為法院監督的缺乏，訂定 程序並未發應有的功能，人民未積極參與，行政機關資訊揭露也不夠完整，整體 而言，原本欲藉程序制度來改善的缺點以及立法目的，似乎都沒有達到。
二、環境時期（1960 年代晚期到 1970 年代晚期）：
司法積極主義
此時期因為環境、消費者意識抬頭，法院為了保護無法量化為經濟因素作考 量的環境、生命等價值，以及認為某些行政機關事實上無法忠實地落實國會賦予 之任務，開始對行政立法行為採取從嚴的態度。為了應付法院嚴格的要求，行政 機關也開始重視如何通過司法審查，亦即針對訂定程序予以細緻化，法院強力之 監督也豐富了程序內涵，惟末期有使訂定程序陷入僵化之境，而開始呼籲應停止 某些由法院自創的程序要件，然而因為法院從嚴審查之態度並未消減，整體嚴格 的審查趨勢仍在，延續至下一時期。
（一）法院採取司法積極主義
1、法院採積極主義之因素
法院從自制轉變為積極，與此時期之大量環境立法、環境問題之特性有關。
（1）大量環境立法
1960 至 1970 年代，工業所帶來的環境污染問題日益嚴重，國會制定大量管 制法令，並創設許多新型管制機關執行之，政府之管制行為大增，產生了監督需 求，290而此時的環境法令，通常要求行政機關訂定法規，並限期完成，故在 1976 年至 1980 年間法規的產量暴增，共增加了 36,789 個法規，提出的草案則有 23,784 個；291另外由於國家環境政策法之制定，要求所有行政機關都必須考量「環境因
290
See A
MAN, supra note 242, at26.291
See
KERWIN, supra note 144, at 14-15.‧ 國
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素」，法院也因此找到可以介入審查的基礎，而採取較嚴之標準要求行政機關對 於為何於決策過程中「未考量環境價值」提出解釋，特別是當個別法律中給予法 院審查權限時，法院提高對行政機關訂定程序之要求則較有正當性。以上大量立 法賦予法院之權限，以及行政機關大量管制所產生的大量法規及其資料，提供法 院審查之法律基礎，使法院得以積極審理，是促成積極主義之原因之一。
（2）環境問題之外溢特性
而環境問題「跨界」或是「外溢」的特性，表現在好幾個面向，其中與法院 態度轉為積極相關者有三，其一為跨地理疆界，空氣污染、水污染等，並不會固 定留在某個地方，而係以污染源為中心不斷向外擴散。其二為跨產業別，若要針 對此種環境污染問題進行管制，絕對不可能僅侷限於某個產業，例如管制水污 染，不可能僅管制工業廢水，畜養牲畜所排放之污水亦應受到管制，成衣廠染色 的污水也應受到管制，否則會因為環境污染具有跨界、不斷擴散的流動特性，而 使環境管制功虧一簣，於是污染之所在，環境管制之所在。其三為跨學科領域，
環境問題本身所涉之領域，包括經濟、科學、倫理、法律、社會等學科，其解決 之道，當然也須考量不同領域之觀點，以科際整合之方法獲全面性之解決。因此 環境問題不會侷限於某個範圍，污染可能擴及數州甚至超出國界，其管制自然並 無法以產業別區分，而了解環境問題及解決環境問題所需之學科知識也不再單 一，有同時借重各學科領域專家之需求。針對如此複雜的管制領域，法院將提高 行政機關舉證說明理由之義務，影響法院審查之態度。
（3）需要更多對環境相關因素之解釋
而環境問題複雜，可能受數個因素影響而產生，而解決之方式也只有「較 好」，並無「正確」的解答，針對此種「科學上的不確定性」、「可能性」以及「推 測」之說法，必須要有更多之說明與解釋，即便法院是採取尊重之合理基礎審查
（rational basis approach）。例如在 Baltimore Gas & Elec. Co. v. NRDC 案292中，法 院要求 NRDC 對一連串相關因素作說明之後，才支持其見解。
（4）具憲法權利類似性
而環境污染影響人的生命、健康、安全，甚至是其他生物，都是不可量化之
292 462 U.S. 84 (1983).
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價值，無法轉化為經濟論述，與過去新政時期所管制之經濟領域截然不同。況且 環境具有不可回復之性質，一旦受到改變，永遠無法回到最初之樣貌，此與某些 憲法權利如言論自由之限制具有不可回復性相似。正如法院在處理某些憲法權利 之案件所採取之態度，憲法所保障之言論自由僅有在具有急迫情況才能限制，且 舉證責任在主張應限制之一方，對於法令所賦予之環境權利，法院也將上述對憲 法權利進行審查所使用之審查方法，延伸至處理環境爭議上，例如不論阻絕環境 者係政府或私人，都負有舉證責任。法令之絕對性質以及被覺察之傷害不可回復 性，已經產生了一個超越法律或管制卻類似憲法的法律論述。293
（5）爭議本質之絕對性（Absolutism）
環境爭議本質之絕對性，表現在國會之環境立法，多未考量成本效益，並常 限定解決環境之期限，期望對工業社會所產生之污染問題，產生立竿見影之效 果，例如潔淨空氣法之制定，即被賦予快速解決環境污染問題之使命。294因為立 法已明定標準或時間表，法院便得以介入審查。此外絕對主義之特性使管制機關 之裁量縮減，也改變了管制論述，法院不再推定管制機關具有環境理性，管制機 關必須舉證已經有適當地考量環境價值。295
（6）以消費者為出發點的管制性質
環境時期之管制是以消費者為出發點，國會也採直接保護個別消費者之方式 從事立法。此時之製造者製造大量污染，在環境時期被視為「傷害」之製造者，
原本使用環境之「消費者」則為受害者，其生命健康安全等個人權利受到傷害。
此種「傷害權利」的問題本質，使善於保護個人免於權利受侵害之法院，得以駕 輕就熟地將過去在審查個人權利受侵害所發展出之論述或方法，使用於對於環境 爭議之審查。296
293
See A
MAN, supra note 242, at29.294Clean Water Act of 1977, Pub. L. No. 95-217, 91 Stat. 1566 (codified in various section of 33 U.S.C.
[1982]).
295William H. Rodgers, Jr., Benefits, Costs, and Risks: Oversight of Health and Environmental
Decisionmaking, 4 H
ARV.ENVTL.L.REV.191, 191-226(1980).296Leventhal 法官在 Ethyl Corp. v. EPA 案中指出行政法上從嚴審查原則與憲法上嚴格審查標準兩 者之類似性。541 F. 2d. 1, 68 (D.C. Cir 1975).
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（7）傳統經濟管制機關無法勝任
從傳統新政時期之管制機關，多僅針對單一產業進行經濟管制，任務較單 純，所涉之權益，都可以理性計算而量化為數據，例如對於費率之訂定將對哪些 運輸行業造成影響，最後訂定出之標準可達多大效益或造成多少損失，都可以數 字呈現。而如前述，環境問題具有之外溢效應，環境管制不可能限於某一產業，
必須採取科際之管制方法，環境問題又牽涉許多不可化約為經濟論述之個人權 利，面對這些與傳統管制性質迥異的因素，傳統管制機關多無法勝任。
此時期之環境立法，例如國家環境政策法，297係拘束所有行政機關，298包括 新政時期所設立之管制機關，其法定任務大部分與國家環境政策法要求考量環境 因素之規範目的，有本質上的扞格，產生利益衝突。例如工兵軍團（The Army Corps of Engineers）、開發局（the Bureau of Reclamation）、聯邦能源委員會（Federal Power Commission），都非常具開發取向，即便國家環境政策法要求所有行政機 關都必須考量環境價值，彼等機關通常會忽略或低估環境價值，不會因為環境價 值而不執行其原本之法定責任及目的，難以期待這些開發意識強烈的管制機關會
「認真地」將環境價值納入考量。以台灣為例，經濟部執掌開發，要其考量環境 因素，顯與其開發職責有衝突，即便其於決策過程將環境因素納入思考，環境因 素仍非決定是否進行開發之主因，當初要蓋國光石化之「決心」並不因白海豚所 代表的「環境因素」而受影響，反而是商請白海豚轉個彎即可，雖然國光石化的 開發單位並非政府機關，然而由荒謬的「轉彎說」可知某些機關根深蒂固的觀念 及作法並不會因法律要求須考量環境因素，就可以馬上改變，亦即，環境因素在 開發至上之行政機關決策過程，通常只會形式上出現在書面資料，代表行政機關 有進行考量，但無任何實質作用。
另一種之利益衝突，係管制機關本身之法定職權造成衝突。例如，原能委員 會必須負責核能之安全問題同時又必須促進核能之使用。國會將原屬於原能委員 會之管制環境安全功能，劃歸由核能管制委員會負責，原能委員會只需負責推動 核能，利益衝突之情況於核能管制委員會設立後不再存在，核能管制委員會只有
「進行核安管制」之單一職責，原能委員會也只有「促進核能使用」之單一職責。
29742 U.S.C. sec. 4321-70 (1977 and Supp. 1988).
29842 U.S.C. sec. 4311(b)(1982).
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上述利益衝突之情況，皆因為管制機關開發之意識型態高漲，而未考量環境 因素；或是因法定職責，為盡其職責而未審慎對環境價值進行考量。這些都已違 反國家環境政策法之規範。由此可知，不論行政機關或私人都可能違反環境法 律，不適合再由有違反環境法令之虞之管制機關，來為公共利益把關，且法院認 為管制機關法定職權與環境法令規範目的所形成的利益衝突，已經降低了管制機 關考量環境價值之能力，過去新政時期由管制機關為公共利益把關之角色漸由法 院取代，環境時期法院的積極態度於是漸漸形成。
（8）小結
此時法院採取積極態度，可由 Calvert Cliffs' Coordinating Committee, Inc. v. U.