C、 是否可對程序作審理？
2、 個別法規訂定程序之立法過程
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2、個別法規訂定程序之立法過程
其實在行政程序法典化之過程中，除了「陳情」章係將行政機關處理人民陳 情事件原有之作業規定予以條文化外，其餘都是參考國外立法例而來，537其中將 法規命令訂定程序納入法律層級者，僅美國之聯邦行政程序法，目的在使利害關 係人或團體有參與之機會。歐陸國家之立法例之所以缺乏此種規定，係因法規命 令之發布事先須有法律明確授權，事後應經立法機關審查使生效力，而立法機關 本身就是眾多利益之代表，即使要聽取不同之意見，也屬於立法聽證之範圍，應 在立法議事法規中訂定，行政程序法不予規範，並無不妥之處。538然而從上述行 政程序法立法過程，可以看出法規命令訂定程序一章，出現在行政院研考會版 本、臺大版本、法務部版本以及立法委員提案的三個版本，只有行政院審議過的 版本將之刪除，顯見當時雖對於法規命令訂定程序是否應以「法律」規定，有不 同之聲音，然大多數之見解仍認為有將之納入法律層級之必要。
（1）「預告程序」之制定過程
行政院經建會版本將之列於第 100 條「預告程序」539，並說明此條係參照美 國行政程序法非正式法規訂定程序之預告程序而來，540目的在增進公眾參與決策 之機會，且為體現此理念，行政機關應主動使已知之利害關係人之希有此參與決 策之機會。541研擬期間，「行政程序法草案」第一次座談會中幾乎不見任何參與 人員討論有關法規命令章節條文。542「行政程序法草案」第二次座談會，學者吳 庚對第 100 條之預告程序提意見，認為「命令固應登載於公報，但草案是否有此 必要呢？」。543學者陳敏則認為「有關利害關係人之範圍如何釐定，因法規命令
537吳庚，同前揭註 32 書，頁 542。
538吳庚，同前揭註 32 書，頁 542。
539翁岳生主持，行政院經濟建設委員會健全經社法規小組委託國立台灣大學法律學研究所研究之 研究報告《行政程序法之研究：行政程序法草案》，1990 年 12 月，初版，頁 140。
540參考美國行政程序法 5 U.S.C. §553(b)：「General notice of proposed rule making shall be published in the Federal Register, unless persons subject thereto are named and either personally served or otherwise have actual notice thereof in accordance with law. The notice shall include--(1) a statement of the time, place, and nature of public rule making proceedings;(2) reference to the legal authority under which the rule is proposed; and(3) either the terms or substance of the proposed rule or a description of the subjects and issues involved.」
541參閱翁岳生主持，同前揭註 539 研究報告，頁 140。
542參閱翁岳生主持，同前揭註 539 研究報告，頁 497-519。
543參閱翁岳生主持，同前揭註 539 研究報告，頁 527。
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549After notice required by this section, the agency shall give interested persons an opportunity to participate in the rule making through submission of written data, views, or arguments with or without opportunity for oral presentation.
550參閱翁岳生主持，同前揭註 539 研究報告，頁 141。
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陳述則交由各行政機關裁量決定。行政院審議版本無此規定。委員版本中，只有 陳婉真委員特別將提出列為第 101 條納入討論，其餘二者皆無。最後通過之版本 未採之，可能係因現行法第 154 條已將「任何人得於所定期間內向指定機關陳述 意見」納入應預告之事項範圍，為免疊床架屋，不再另立。惟現行法第 154 條目 的在規定「預告之事項」，嚴格說來不是在賦予人民陳述意見之機會，也不是規 範行政機關聽取意見之義務，是否即能取代目的在課予行政機關「給予人民意見 表達機會之義務」，其實是有疑問的。不過實務上行政機關其實都根據該條款提 供民眾陳述意見之機會，在實際操作上似乎並無爭議。
（3）「發布程序」之制定過程
行政院經建會版本第 105 條「命令之發布」551，係參考美國行政程序法 5 U.S.C.
§553(c) & (d)552而制定，立法理由說明行政命令之發布應經簽署及公告，公告時 應將訂定行政命令之理由及有關之重要事實，一併說明，以利法院事後審查。惟 行政院審議版以及陳婉真委員版本皆無此規定，謝啟大委員及吳東昇委員版本之 文字、項次雖略有不同，但其立法精神大致與行政院經建會版本一致，明列應公 告之事項，除了「法規命令及機關之名稱」、「法律依據」、「法規內容全文」外，
還需將法規命令訂定之「背景」、「當事人意見表示之綜合要旨」、「機關之簡要答 辯」、「未踐行預告程序之事實及理由」一併公告。553不過通過之版本完全僅簡略 制定屬於行政監督程序以及應於政府公報或新聞紙刊登，完全沒有規定其他「應 公告之事項」。
（4）「效力規定」之制定過程
行政院經建會版本第 108 條，特別規定命令未依法定程序訂定或修正者、應 經其他機關核准備案未經准許及發布者、以及有專斷恣意違反裁量權或其他違法 情事者等，該命令應予廢棄，並說明此條規定係參考美國行政程序法 5 U.S.C.
551參閱翁岳生主持，同前揭註 539 研究報告，頁 143-144。
5525 U.S.C. §553(c)中段規定：「After consideration of the relevant matter presented, the agency shall incorporate in the rules adopted a concise general statement of their basis and purpose.」；5 U.S.C.
§553(d)規定「The required publication or service of a substantive rule shall be made not less than 30 days before its effective date」。
553五南法律小組編，同前揭註 532 書，頁 257。
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§706554而制定，目的在不讓違法之法規命令概歸於無效，而得依違法情節之輕重 使之無效或得撤銷，因此將法規命令之無效555及廢棄之規定併陳。謝啟大委員及 陳婉真委員版本所採用也將法規命令「無效」及「廢棄」併陳，惟法規命令廢棄 之條文最後並未經三讀通過，僅保留法規命令無效之部分於現行法第 158 條。
（5）小結
從立法過程可看出，以法規命令所有條文整體而言，基本上其重要性是受到 各界肯定，故方能從行政院審議整章刪除後，於立法院起死回生。就訂定程序之 個別條文觀之，預告程序之要求基本上較為各界所接受，甚至從最後立法文字的 修正可以嗅出立法者有意使預告程序之參與盡量擴大，讓所有民眾無論是否有
「利害關係」，只要有興趣，都可以提出意見。至於「評論程序」最後未獲通過，
「發布程序」則是對「應公布事項」隻字未提。效力部分，僅規定法規命令之無 效及其事由，關於法規命令之廢棄及其事由則全數刪除。因此有學者認為關於行 政程序法中法規命令之規定，「若非訓示規定即屬行政機關作業上之常規，具有 規範意義之條文非常少」，556非無道理。這些立法過程中之增刪舉動，表面上似 僅影響某條文是否三讀通過成為法律，實際上卻影響事後對其他條文及效力之解 釋，其影響力不因其未成為法律而有稍加減弱，十分值得注意。
三、行政程序法立法後之監督模式
行政程序法於民國 88 年通過，對於法規命令監督模式有何影響？行政程序 法經過幾十年的努力終於三讀通過公布，於民國 90 年 1 月 1 日施行。最後公布 之法規命令章節有關法規命令訂定程序（非經聽證程序）之條文，僅有下列幾項：
5545 U.S.C. §706 規定：「To the extent necessary to decision and when presented, the reviewing court shall decide all relevant questions of law, interpret constitutional and statutory provisions, and determine the meaning or applicability of the terms of an agency action. The reviewing court shall--(1) compel agency action unlawfully withheld or unreasonably delayed; and(2) hold unlawful and set aside agency action, findings, and conclusions found to be--(A) arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law;(B) contrary to constitutional right, power, privilege, or immunity;(C) in excess of statutory jurisdiction, authority, or limitations, or short of statutory right;(D) without observance of procedure required by law;(E) unsupported by substantial evidence in a case subject to sections 556 and 557 of this title or otherwise reviewed on the record of an agency hearing provided by statute; or(F) unwarranted by the facts to the extent that the facts are subject to trial de novo by the reviewing court.」
555行政院經建會版本列為第 107 條。
556吳庚，同前揭註 32 書，頁 584。
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第 154 條「預告程序」規定：「（第 1 項）行政機關擬訂法規命令時，除情況 急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰
一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定 之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳 述意見之意旨。（第 2 項）行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將 公告內容廣泛周知。」
第 157 條「發布程序」規定：「（第 1 項）法規命令依法應經上級機關核定者，
應於核定後始得發布。「（第 2 項）數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機 關或共同上級機關核定者，「（第 3 項）應於核定後始得會銜發布。法規命令之發 布，應刊登政府公報或新聞紙。」
第 158 條第 1 項第 3 款「效力規定」：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰
三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」
這些程序規定可否達成立法目的或改善過去對法規監督不力的缺點？是否 符合民主原則以及權力分立原則應有的程序制度設計？