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第參章 美國行政程序法之法規訂定 程序
一、概說
美國是世界大戰後第一個制定行政程序法之國家，不僅是英美法系中唯一擁 有行政程序法之國家，也是歐洲以外的各國唯一有統一的行政程序法典的國家，
143我國行政程序法中的法規訂定程序，就是參考美國的非正式法規訂定程序而 來。除了美國本身是重視程序之國家外，促成美國制定行政程序法並將法規訂定 程序之監督模式納入規範之背景、動機與理由為何？其整體制度運作模式為何？
有何增修或發展？都是在檢討我國法制必須了解之重要背景，故本章先從美國法 規使用之發展歷史談起，再連結到訂定程序之因應而生，及其最後通過之法制整 體樣貌。
二、美國「法規訂定」之發展歷史
美國法規訂定之發展可以視為美國成文法歷史發展的副產品，144可以追本溯 源到美國行政法以及行政程序法之發展。美國自獨立建國以來，設立許多行政機 關，如退伍軍人署等，但因其本身是殖民地，在獨立前屢遭殖民政府行政權之迫 害，以及受到歐陸自由放任與個人主義影響，故認為最好的政府應該是統治最少 的政府，即使行政法早伴隨行政機關而事實上存在，在早期並無「行政法」之名 詞，政府亦未扮演重要角色，行政法理論未見倡行。145後來因為國會大量授權獨 立管制機關訂定使用法規，使美國行政法開始發展，最後行政程序法之法典化則 是高峰。以下以時間為主軸，對美國使用「法規」之歷史作概略性了解。
（一）法規訂定之起源—國會授權予總統 146
在第一次國會會期，國會制定法律授權美國總統有權力發布管制與印地安部
143羅傳賢，同前揭註 22 書，頁 8。
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CORNELIUS M.KERWIN, RULEMAKING-HOW GOVERNMENT AGENCY WRITE LAW AND MAKE POLICY 7 (3rd ed. 2003).145羅傳賢，同前揭註 22 書，頁 4、5。
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KERWIN, supra note 144, at 7.‧ 國
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落進行貿易之法規。147該法內容甚少，總統訂定的法規決定了該法的實質內容。
其後之國會仍繼續授權行政部門官員有訂定法規之權力，大部分的授權都限於貿 易及商業事務，例如 1796 年時國會賦予總統有訂定對外國貨物課稅法規之權 限。二十年後，國會給予財政部長（the secretary of the treasury）全面性的法規訂 定權力，用以管制進口至美國之貨物。148此法令肯認行政部門的下級公務員—內 閣官員（cabinet officer）—亦得成為授權之對象，使訂定法規權力大幅擴張，十 分值得注意。從美國獨立早期國會之立法可知，當時就已經存在由國會透過立法 廣泛授權行政部門訂定法規之情形。
（二）法規訂定穩定成長
十九世紀聯邦政府權力之使用大多趨於保守。然而在十九世紀末，因國會開 始關心本土事務，而改變了前述情形。149首先國會在 1887 年通過州際商業法
（Interstate Commerce Act）150創設美國第一個獨立管制機關「州際商業委員會」
（Interstate Commerce Commission，簡稱 ICC），成為後續一連串聯邦政府將權力 深入各經濟領域之領頭羊。大約從 1900 年代到經濟大恐慌時期國會另通過許多 保護消費者免於危險或不公平之對待之公共計畫，影響原有之私經濟活動。151如 1914 年美國設立聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission，簡稱 FTC）及通 過擴大其既有管轄範圍之克萊頓法案（Clayton Act）、確保食物品質及藥性之立 法、檢查肉品之聯邦計畫，以及聯邦服務系統（Federal Service System）之建立，
全都在此時期內完成。152關於農業立法方面，有許多確保鮮奶之純淨及穀物之品 質，擴大檢疫隔離之權力，以及管制畜園作業及包裝廠房之法案通過。國會藉由 通過聯邦水力發電法管制能源領域，並以 Hepburn 法案153增加州際商業委員會之 權限。154國家天然資源同樣受到立法保護，立法中並強調保育及保護野生動物、
147GARY C.BRYNER, BUREAUCRATIC DISCRETION:LAW AND POLICY IN FEDERAL REGULATORY AGENCIES 10 ( 1987).
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KERWIN, supra note 144, at 8 .149
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KERWIN, supra note 144, at 8 .150Ch. 104, 24 Stat. 379 (1887).
151聯邦權力之擴張一般是從聯邦公權力介入私人經濟活動實行管制開始，詳參湯德宗，〈三權憲 法、四權政府與立法否決權〉，收錄於氏著《權力分立新論卷一》，2005 年 4 月，初版，頁 423。
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KERWIN, supra note 144, at 9 .153Pub. L. No. 59-337, 34 Stat. 584 (1906); Hepburn Act of 1906, ch. 3591, 34 Stat. 584 (1906).
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KERWIN, supra note 144, at 9 .‧ 國
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候鳥及有效管理公共土地之重要性。155這些法律都要求權責機關必須訂定大量法 規來執行法規重要條款。國會在這三十年間不斷從事的立法活動，既有法律權限 也因此而擴張及於許多新領域，使聯邦政府權力觸角深入人民日常生活事務之 中。
（三）法規訂定成為政府主要決策方法
繼之而起的新政時期，政府有了新角色。此時羅斯福總統之上任以及繼之而 來的新政，帶來大量立法，政府角色也趨向複雜，當時資本主義盛行，美國貧富 不均，各種社會問題日益嚴重，傳統的個人主義以及自由放任政策無法解決美國 所面臨的社會問題，需要更多國家公權力以干涉或服務的方式來介入人民之間，
福利國家觀念因此取代傳統個人主義觀點成為美國公權力擴張之基調，156為了回 應經濟危機以及總統之野心，國會立法大幅增加聯邦政府之權責，也廣泛授權行 政機關行使行政立法權，最具代表性即屬 1933 年制定之國家產業復甦法
（National Industrial Recovery Act，157簡稱 NIRA）。該法授權總統有訂定促進各 產業公平競爭法規之權限，NIRA 之執行幾乎全賴總統訂定之法規，全國產業及 經濟無一不受到該法效力所及，影響甚大。雖然該法並未通過 1935 年之合憲性 挑戰，158後面會期之國會也陸續對該法進行增補，仍無損其作為「國會廣泛授權 行政訂定法規」里程碑之地位。
另外，新政時期也藉由立法以公權力干預經濟市場上的供需法則，例如 1933 年通過的農業調整法（Agricultural Adjustment Act），政府大規模銷毀已經種下的 棉花，並活埋幾十萬頭小豬，目的在於減少產量，提高農產品價格。159
新政時期雖然被評為高度管制的時代，但許多新公共政策領域例如農業、勞 工關係、勞動條件，對身心障礙者及長者之協助、交通、銀行、安全、消費者保 護、農村電氣化、天然資源、野生動物、能源以及運輸等，都在此時期出現，深
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KERWIN, supra note 144, at 9 .156羅傳賢，同前揭註 22 書，頁 5。
157ch. 90, 48 Stat. 195 (1933); Pub. L. No. 73-67, 48 Stat. 195 (1933).
158指被 A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States, 295 U.S. 495 (1935); Panama Refining Co. v.
Ryan, 293 U.S. 388 (1935)，主要是在 Schechter 案被法院宣告違憲。
159金寶瑜，《全球化與資本主義危機》，2005 年 5 月，初版，頁 43。
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受新政時期法令之影響。160
新政期間肯認授權之必要性及重要性已如第貳章所述，同時某些行政機關行 使權力之方式（例如訂定法規）受到關注，皆因行政程序快速膨脹，其作業不免 有違法之處。161為了回應批評及求變之需求，羅斯福總統創設 Brownlow 委員會，
賦予檢討政府管理之權力，研究主要之聯邦行政機關的執行狀況。該委員會即以
「無頭第四權」（headless fourth branch of government）來描述上開行政機關不受 控制如脫韁野馬之狀態。該研究發現，幾乎所有行政機關皆從事頻繁大量的法規 訂定行為，且授權行政機關從事法規訂定者，通常是在新政時期「前」就存在的 法律。惟即便一般來說，訂定法規是新政時期行政機關的普遍經驗，然而在各機 關間仍存有很大差異，有些是法規實體及數量上之差異，有些則是訂定法規與否 之差異，本文參考 CORNELIUS M.KERWIN書中所載，將之略分為三類如下：
1、大量訂定法規之機關
1621941 年出版的研究結果發現，將近三十個行政單位有權發布對公眾有重大 影響之法規。有些行政機關甚至同時擁有多個法律授權訂定法規之權限。其中年 產量最高者為內政部。進行研究之時，上千個法規已經生效，每年則發布上百個 新法規。這些法規大部分在保護魚、野生動物、鳥以及管理公共土地之使用。
法規數量足以與內政部相比擬者係不同時期負責退伍軍人事務之行政機 關。從 1700 年代晚期就開始以不同方式執行計畫，其所累積之內容自然十分可 觀。事實上，影響退伍軍人之法規共有上千多頁，內容從枝微末節到實體政策，
無所不包。該研究發現，這些法規訂的很詳細且具體，行政機關之執行者幾乎沒 有實施裁量的空間。
ICC 則是依據 Motor Carrier Act 大量從事法規訂定。在母法通過後五年內，
ICC 訂定許多法規。1908 年至 1940 年，ICC 不斷地訂定法規，針對爆裂物質之 運輸發布七套完整修訂之法規。也是訂定法規之大宗。
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KERWIN, supra note 144, at 10.其他有關新政時期的背景，可參 LAWRENCE M.FRIEDMAN著、吳懿婷譯，《二十世紀美國法律史》（AMERICAN LAW IN THE 20THCENTURY），2005 年 2 月，初版，
頁 164-186；湯德宗，同前揭註 151 文，頁 425-427。
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KERWIN, supra note 144, at 10.162以下內容參考自KERWIN, supra note 144, at 11.
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相對積極之海事檢驗局（the Bureau of Marine Inspection and Navigation），該 局發布之法規被形容為「龐大」，包含所有船隻構造及操作以確保安全。
2、較少訂定法規之機關
1930 年代晚期，法規訂定雖然已成為政府施政之重要方式，但不是所有重 要政策領域都進行法規訂定。在某些情況，會特意避免訂定法規，有些情況行政 機關草擬法規但對於國會已於法律定明者則無隻字片語。163未大量使用法規訂定 之行政機關有聯邦貿易委員會（FTC）及國家勞工局（National Labor Relations Board，簡稱 NLRB），兩者大多選擇以類司法的程序來處理由個人或團體提出的 個案。其政策及法律之發展通常則係透過個別行政決定之累積。164從條文之立法 史可看出國會有意讓 FTC 積極從事法規訂定，但至少在 1930 年代晚期 FTC 並 未扮演好此角色，直到 1970 年代的政治力及重要立法改革才迫使 FTC 從事法規 訂定。165
3、僅發布解釋性法規之機關
社會安全局（Social Security Administration，簡稱 SSA），隨後稱為社會安全 局（Social Security Board），在 1939 年社會安全法增修條文通過後，從事大量法 規訂定，但其性質幾乎皆非立法性或實質性。166在此情況，行政機關雖然仍從事 法規訂定，但非實體規則之法規訂定程序，較少運用其行政裁量。