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C、法律直接授權上級機關訂定
此種將法規命令之訂定直接交由上級機關者，亦屬多見，53其法規命令所涉 任務多為爭議大、需要多方協調等，或者是屬於下級機關的組織或程序等，54目 的在於獲得較全盤之考量，在實務上，通常由下級機關先擬草案，再送請上級機 關決定。55
2、程序監督之功能
由於實體監督之眾多缺點，有認為應朝向程序監督進行，透過程序制度的設 計來解決授權問題所產生的問題，並以程序理性來取代實體上的正確性。而程序 監督若設計得當，特別是前述的「過程中之監督」，確實有以下幾項功能，可以 解決實體監督所帶來的缺失：
（1）落實法治：依「法」行政包括程序法
誠如前述，一方面，行政機關之政策決定，大多不是是非問題，而是價值取 捨問題，例如在「認定範圍」中，究竟哪些地方、地形需要納入，又多少面積之 範圍內需要強制進行評估，背後代表的是眾多的利益與環境價值的拉鋸戰，並沒 有唯一的答案。過去談依法行政原則，皆以「實體法」作為行政行為是否合法之 判斷基礎，重視政策決定之「結果正確性」。此種政策決定模式已無法滿足牽涉 環境、生命價值之政策議題，最佳之方式是在過程中讓各種價值相互折衝，尋求 一個妥協後的結果，此結果與正確與否無涉，只是吾人在眾多選項中經過程序理 性所篩選出較被接受的結果。56另一方面，也因為今日之科際發展、社會狀況瞬 息萬變，57若為了控制行政機關之立法活動，一味在授權行政機關訂定法規命令 之源頭—亦即授權母法層面—定下過嚴之標準，很容易造成法律與現實之落差，
53葉俊榮，同前揭註 25 文，頁 443。
54葉俊榮，同前揭註 25 文，頁 443。
55葉俊榮，同前揭註 25 文，頁 443。
56「對於兼具專業技術與高度政治性的命令訂定行為，在多元社會中本就無法強求『正確』或『標 準』的答案，而僅能從程序下手，強化決策的『程序理性』，使各種價值、利益在適當的參與程 序中得到調和。」詳參廖元豪，〈行政程序法命令訂定程序之研究〉，《華岡法粹》，第 27 期，1999 年 12 月，頁 314；See Stewart, supra note 36, at1750-60.
57例如民國 100 年 5 月爆發塑化劑風暴，不肖廠商將塑化劑摻入添加入食品的起雲劑，分別掌管 毒性化學物質及食品之主管機關環保署及衛生署必須立刻針對事件回應。這些都是當初立法時 無法預想之真實情況。
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行政機關將失去適應瞬息萬變社會之彈性與機動性。從另一個角度看，立法者欲 透過授權明確性對行政機關訂定之法規命令內容作實體上的監督，也確實有其困 難度。因此以「程序控制」行政機關之立法活動，要求行政機關落實法定程序，
是另一種較可行的選擇。若以法律層級制定法規命令訂定程序，依「法」行政所 指之「法」，除了實體法外，也擴張到「程序法」，58行政機關必須依照此「法定 程序」訂定法規命令，否則即屬違反依法行政原則。如此一來，不但使行政的合 法性受更嚴格之監督，也使依法行政原則之內涵有了新的風貌。
（2）深化民主
建立法規命令訂定程序，特別是在程序中納入事前性質的「預告程序」，將所欲訂定的草案 內容等重要資訊，提供給一般民眾充分知悉，並給予表達意見之機會，以確保這些意見有被政 府機關「看到」甚至是「採納」。因此，此種制度設計在下列三方面可以確保民主價值的體現：
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第一，從行政機關之角度而言，可強化行政決策之正當性。在日新月異的時 代，輸送帶模式之授權母法無法鉅細靡遺地規範所有事項，因此，行政機關實際 上擁有非常大的實質決策權，傳統輸送帶模式之正當性基礎已不足以使行政機關 之決策正當化，必須從其他地方找尋新的正當化權源。法規命令訂定程序正好可 以藉由其制度上民眾參與之引入，廣徵民意，讓人民在行政機關作決策之階段能 有「直接」的參與，補足行政決策正當性之不足。
第二，從人民參與政治之角度而言，可以強化民眾之參與決策。例如過去在 台灣歷經四十餘年的威權統治之政治脈絡下，政府公信力低落，代議制度不足以 使人民信服，政府經常遭人民質疑「決策不公」。此時若能給予人民直接參與政 策形成、表示意見並進行辯論之機會，以直接民主的方式反映民意，不但能消弭 人民對政府之不信任，也可以從各方利益考量決策之面向。法規命令訂定程序之 制度設計，便是讓利害關係人得直接參與討論公共決策，影響政府之選擇。由於 最後作成之決策是公意之反應而非政府恣意之決定，故其內容較能周全公平。
第三，是利益與價值之權衡。大部分的行政決定，都涉及價值之選擇與利益
58湯德宗，〈行政立法之監督〉，收錄於氏著《行政程序法論》，2003 年 10 月，二版，頁 213。
59關於法規命令訂定程序制度設計之三方面體現係參考自廖元豪，同前揭註 52 文，頁 171-173。
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之分配，必須藉由行政機關的利益權衡程序，方能作成可被接受之決定。60而法 規命令訂定程序正是具有利益權衡功能的決策程序，可以將各種利益、聲音納入 考量，因此應該盡量擴大法規命令訂定程序之利益代表性，以促進實質社會公 平。61
（3）保障人權
法規命令本身不直接發生個案的效力，其影響個人之權利義務必須透過行政 機關依該法規命令作成行政處分，也因此個人無從單就法規命令影響其權利而提 起行政爭訟。然而行政處分係直接影響人民權益之行政行為，而法規命令是間接 影響，法規命令是作成行政處分之前提，從較廣的角度來看，其實都影響了人民 的權利，因此人民若能從事後消極的防禦，例如針對不服之行政處分提出訴訟，
提升為事前積極的預防，例如參與程法規命令之作成，對於人民權利之保障勢必 更為提昇。例如，參與法規命令訂定過程，使人民提早知悉「法」之存在，有機 會在程序前階段儘早地參與形成法規之內容，人民也更有能力保障自己的實體權 利。此外，從前述提高司法審查之可能性及有效性之角度來看，人民在事後之權 利救濟也更有保障。
回到本論文第壹章所提出之問題，環境影響評估法以及「認定標準」已將開 發行為直接劃歸為「應進行環評」及「無須環評」兩類，無須進行環評者，完全 不必踐行環境影響評估法規定之程序，那麼至少在訂定或修訂「認定標準」時應 該要給予民眾參與及意見表達之機會，讓一般民眾或環保團體得就最前端之認定 標準有最起碼的參與。
（4）增進行政效率
要求行政機關踐行法定程序，乍看確實與行政效率之追求背道而馳，惟宏觀 觀之，此制度若能妥善運用，長期及整體而言，必將使行政效率提昇。
首先，程序之制定，將可使立法授權之嚴密程度適度下降，因該程序要求人 民參與以及行政機關之說理義務，已經對行政機關之命令訂定之決策行為做出相 當多的限制，行政機關濫權之機會大幅降低，而此種「程序規制與其他監督方式
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See
ROSE-ACKERMAN,supra note 34, at 121-26.
61廖元豪，同前揭註 52 文，頁 173。
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間，……似存在一種『互易』（trade-off）關係。易言之，如有其他嚴密而有效之 監督方式，例如嚴格地限制立法（對行政）之授權，則行政程序法所定程序監督 之意義勢將減少」62，反之，若程序規制為較嚴密又有效之方式，嚴格地限制立 法對行政之授權，也似無必要。其原因正是踐行程序後，行政決策所獲得之正當 性，並不比從立法授權獲得之正當性來得低，兩者可作相當程度的互易。63既然 程序之監控模式較能適應現代瞬息萬變的社會狀況，且其監督程度亦不亞於其他 方式之監督（如立法授權之監督），不如在實體上給予行政機關較大的命令訂定 空間，毋須苛求一切事務都必須由立法者作政策決定。否則法院為維繫權力分立 與民主正當性，審查法規命令時勢必將政策決定之責任及權力推往立法者，為了 避免司法在「正當性」與「效率」間做出零和的決定，程序之建制，正可保有對 行政機關決策之控制，又可以維持行政效率。
第二，許多抗爭係因缺乏管道、人民無從發聲所導致。訂定程序之建立若能 擴大民眾參與意見之管道，充分接受來自社會多元的意見，使政府決策透明化，
民眾藉著參與加強對政府之監督，一方面也因為程序透明公開，資訊更充分，使 人民更有監督政府之能力。體制內提供之管道滿足人民需求，體制外的抗爭自然 減少；人民獲得充分的事前參與，事後提起救濟的情況也會減少。因此長期而言，
把社會力納入決策管道，反而可以增加公共政策的確定性以及行政效率。