B、 進入訴訟之機率渺茫
2、 立基於完備制度下的司法監督運作模式
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有審查之依據，再加上司法審查條款，兩者相輔相成，良好的司法審查制度，缺 一不可。
因此可以推測美國之所以要將法規訂定程序明文化的原因，用意應在於把過 去紛亂的程序明文以法律規範，把訂定程序提昇為法律地位，予法院有審查之判 準，賦予效力規定，並以司法審查作最後的監督。都可以很明顯感受到該法以朝 向借重司法監督之功能去作設計與規範。
也可以看出，美國於不至於影響行政機關過大的前提下，不是創設新程序，
而是把既有程序稍加改良，唯一與立法前不同之處在賦予效力規定及須受司法審 查之檢驗。因為立法者知道，若缺乏效力以及司法審查，無論加諸多少程序要件，
皆屬枉然。重點不在於程序要件之多寡，而在於是否能有效實施。
2、立基於完備制度下的司法監督運作模式
在法律制度面完備後，才能寄望有良好的執行成果。然而從美國經驗即可 知，即便擁有完備的制度，其實際運作結果有時是南轅北轍，讓人感到意外，影 響此程序監督執行面的關鍵，就是司法監督（司法審查）。
如第肆章所述，美國法規訂定程序初期也不受重視，法院對程序要求也是睜 一隻眼閉一隻眼，只要形式上有符合法定程序即通過審查，當時延續新政時期的 脈絡，法院對於行政機關執行國會所賦予之改善經濟之重大任務相當尊重。然而 在強調環保以及消費者主義抬頭之時期，法院為了回應社會之需求，開始加強對 法規訂定程序之要求，行政機關不只是實質上踐行法定程序，甚至為了通過司法 審查，必須踐行法定要件以外的程序。隨著法院在環境時期一波波對程序之要 求，法規訂定程序開始陷入僵化現象，特別是重大的法規，其中摻雜許多利益糾 葛，每個政治部門都想分一杯羹，更使法規訂定難上加難。法院驚覺僵化現象愈 來愈嚴重，只能緊急煞車，要求法院不得創設行政程序法所無之法規訂定程序要 件。然而大部分學者都認為，為時已晚，法院緊急煞車之自我約束，依舊擋不住 法規訂定程序僵化的局面。因為即便法院停止創設對規定定程序之額外要求，其 他政治部門如總統及國會，對法規訂定程序所附加之限制，愈來愈多，已經不是 光靠司法自制所能改善—這已超出法院所能控制的範圍。
我國若要參考美國，應該參考何一時期之法院審查作風及其所發展出之程序 內涵？
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（1）新政到 APA 制定初期
此階段法院採寬鬆審查，對於法規之程序監督不周延，原因是尊重國會，給 予行政機關較大彈性處理國家任務，然而當時的禁止授權原則在美國漸漸式微，
立法者對於行政機關也都採取廣泛模糊的授權，廣為法院接受。也就是說，法院 對於國會以及行政機關之尊重，除了表現在對於訂定程序監督之放寬外，也表現 在對授權母法授權明確之寬容。如此一來，行政立法形同自由之身，行政機關立 法權限極大。或許，以當時新政以及後新政時期之社會情勢來看，可能確實需要 如此強大的行政權才能快速有效地解決美國當時面對的國家處境以及社會問 題。美國此時期可能與我國行政威權時期的情況比較相近，法院對於行政機關給 予極大尊重。然而我國今日並沒有與美國當時新政以及後新政時期相當的社會背 景，也已經脫離威權時期很久，再者，美國此時期的一些缺點，諸如忽視管制受 益者之利益等，其實與我國目前以「公法上權利」、「反射利益」等學說操作下產 生管制受益者難以提出救濟的情況相同，605故本文並不認為此時期放任行政機關 行使立法權限不加節制的美國模式值得現在的我國學習。
從美國新政時期至後新政時期的監督模式也可以看出，控制模式的重點並不 在於監督模式的「多寡」，而在是否進行「有效且實質」的監督。否則該時期理 應有「不授權原則」以及「訂定程序」兩種模式的監督，實際結果卻還是形同放 任行政立法權，主要原因，都是法院態度所致。訂定程序制度不如美國完備的我 國，若採此時期法院的作風，肯定雪上加霜。
（2）環境時期
美國環境時期階段，法院漸漸意識到行政機關雖然踐行法定程序，但只是形 式上符合，並沒有真正落實其精神，而且行政機關以法規作決策、執行法律的情 形愈來愈多，再加上一些社會背景因素，法院開始採取嚴格的態度來審查行政機 關是否有踐行訂定程序。另外法院擴大當事人適格，大開訴訟之門，也使行政行 為更容易受到司法審查。此時期法院以從嚴的恣意專斷標準來審查非正式法規訂 定程序，要求行政機關在預告程序必須揭露所有與作成草案相關的資訊，若人民 所提的意見影響了草案之修改，必須進行第二回合的預告程序及評論及回應程
605參閱廖元豪，前揭註 56 文，頁 307-309。
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序，行政機關也必須加強其說理義務，提供行政筆錄作為理由之依據，甚至有聽 證、言詞辯論等混合程序之要求出現。行政機關為因應法院從嚴審查的趨勢，在 訂定過程中自然重視法定程序，許多訂定程序的實質內涵才得以發揮。
法院一直以來容認廣泛之授權，對於國會為了能廣泛授權而發展出的否決權 也多採取違憲的結論，因此加強訂定程序的監督，正顯出權力間的監督制衡其實 是可以「互易」的。美國此時期因為環境保護與消費者保護的浪潮，產生了以促 進長遠健康、安全、機會公平的生活品質為目標的社會管制，尤其在國家環境政 策法要求行政機關必須考量環境因素，與許多開發取向的行政機關職權有扞格，
在此種情形法院更特別加強行政機關的說理義務，必須說明已經慎重考量環境因 素，否則其決策即屬恣意專斷。
此與我國目前所處的社會環境相仿。無論是國光石化、松菸巨蛋、二０二兵 工廠、核四的爭議，或是近來攸關食品安全、也與消費者權益息息相關的塑化劑 風暴，都涉及無法量化的環境價值或生命健康價值，應效法美國環境時期的法院 作風，對相關法規命令嚴格審查，促使行政機關重視訂定程序之實踐。
（3）1980 年代以後
此時期因法院之監督過於嚴格，導致訂定程序漸僵化，再加上有總統對「預 告前程序」之監督以及國會否決權之立法，法院即放寬對法規訂定程序之審查標 準，可解釋為「當有其他強而有力的監督方式時，其餘的監督模式則可以減弱」，
從而若身為行政首長之美國總統，對於法規訂定程序已有相當控制，另一具有民 主正當性的國會也有意加強對法規之監督，民主正當性薄弱且目的在補充代表性 不足之司法機關，自然可以稍加退出對法規訂定之監控，亦即放寬對訂定程序之 審查標準，交由其他具有民意基礎的權力部門監督，又形成一次監督機制間的「互 易」。不過我國目前連回應或說理等基本程序要求皆無，行政機關也只是例行地 實施預告程序，距離所謂「訂定程序僵化」之情形尚遠，毋須庸人自擾，故法院 為了活絡訂定程序而有意識地採取自制寬鬆的審查，在我國應無適用之餘地。
（四）以司法審查為導向的出發點對我國的啟發
我國法規命令訂定程序之立法，是參考美國行政程序法之法規訂定程序，美 國許多程序如預告程序、評論及回應程序、說理義務等，都是我國前所未有（以 立法前而言）的制度，或許立法者可能擔心過多的新制度會使行政機關過於擔
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憂，也可能因此降低行政效率，故僅制定預告程序，其餘則在過程中遭刪除。
為了讓法院得以從程序面向進行實質審查，將既存的訂定程序整理出「最大 公因數」程序後，定入法律。如果我國也參考美國立法的思考點「讓法院得以審 查」，其實可以把原本既有的訂定程序規範賦予法律效力，並加上司法審查條款，
說不定可以達成更好監督的效果。也無庸擔心「新制度」的空降會造成行政機關 的恐慌或不適應。我國在行政程序法立法時其實也有賦予違反既存程序之效力規 定的例子，亦即行政程序法第 158 條第 1 項第 3 款：「法規命令，有下列情形之 一者，無效︰三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者」，惟仍不足。
另外我國可能未考量者為：我國運用如此多種監督制度，卻無一定成效的原 因，可能是出在缺乏強力的司法審查。例如我國引進「授權明確性」、「美國的程 序要件」，試圖從多面向改進，卻不見從借重司法審查的角度來著眼，這可能是 我國在面對法規命令監督時，總是將作為把關者之司法審查的重要性忽略，此從 我國至今仍認為法規命令一定要依附行政處分才能被法院審理也可以看出司法 審查在法規命令監督一塊其實長期以來被忽略，不被看好。因此美國經驗正可以 提醒我國司法審查之重要性。
不過仍須考量以下兩點：
第一，美國立法當時的司法機關深獲人民信賴，值得賦予重任。我國過去可 能因為在行政威權時代，司法機關多尊重行政機關，可能因此認為即便給予再多 效力規定或司法審查的規定，在行政威權下，法院也不可能真的強力執行，所以 效力規定或司法審查規定便可有可無。然而現在時空已經轉變，行政不再威權，
第一，美國立法當時的司法機關深獲人民信賴，值得賦予重任。我國過去可 能因為在行政威權時代，司法機關多尊重行政機關，可能因此認為即便給予再多 效力規定或司法審查的規定，在行政威權下，法院也不可能真的強力執行，所以 效力規定或司法審查規定便可有可無。然而現在時空已經轉變，行政不再威權，