F、 對於政治責任之看法不同
1、 非正式法規訂定程序
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定也是從無到有，明確把違反程序規定列為可以進行司法審查之對象。192這些都 是國會加強司法審查監督機制的設計。
五、美國行政程序法之法規訂定程序
以下提及「正式法規訂定程序」以及其所適用的司法審查標準「實質證據標 準」，目的在與非正式法規訂定程序作比較之參考，並非本文重點，特別是非正 式法規訂定程序日後的發展，有朝向正式程序移動的趨勢，法院對於非正式法規 訂定程序所適用的恣意專斷標準也有朝向實質證據標準移動的趨勢，為免論及與 此相關的內容時，有不知所云之感，故於此處一併將「正式法規訂定程序」及「實 質證據標準」作一簡單介紹，偶有論及之處再回頭參照，較為清楚明白。
此外，以下除了非正式法規訂定程序及正式法規訂定程序係 1946 年行政程 序法制定時即有之規定外，混合程序以及協商程序，均為國會嗣後立法增訂的程 序。混合程序以及協商程序係承非正式法規訂定程序之發展而來，其實只是非正 式法規訂定程序之「變化型」，基本上仍維持非正式程序的型態，只是在行政程 序法所規定的非正式程序以外，在與時間軸垂直及與時間軸平行之時點增加了新 程序，究其性質仍屬非正式法規訂定程序，故一併放入介紹，俾有一整體的了解。
至於促成混合程序以及協商程序發展之背景因素，則於第肆章適當的背景脈絡中 說明。
另必須說明者，以下本文僅就行政程序法通過時之程序內涵作介紹，然而隨 著法院態度該程序內涵也有所轉變的部分，則於第肆章再作討論。
（一）訂定程序類型
1、非正式法規訂定程序
美國行政程序法最基本的法規訂定程序，為第 553 條所提供的非正式法規訂 定程序193。除非法律明文要求必須適用正式法規訂定程序，或是法律明文排除聽
1925 U.S.C. §702.「A person suffering legal wrong because of agency action, or adversely affected or aggrieved by agency action within the meaning of a relevant statute, is entitled to judicial review thereof.」 需注意者，有認為美國行政程序法仍堅守法律權利受侵害才具有「原告適格」
（standing）的原則，不過美國法院在 1960 年代中期後，因環境訴訟而擴張原告適格，連帶影 響行政程序法此處的原告適格標準，詳本文以下「五、（二）1.」之說明。
1935 U.S.C. §553 (1982).
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證程序、只須對外公布並刊載於聯邦公報（Federal Register），否則都必須適用本 條之程序規定。亦即，本條為聯邦行政機關訂定、修訂、或廢止法規命令時，必 須遵守之最低程度之程序要求。
美國行政程序法制定之起草階段，起草者即有意模仿立法聽證之模式來制定 非正式之法規訂定程序，194目的在使行政機關於公布法規前，充分聽取各方意 見，類似國會之立法程序，195較不強調事實之發現、矛盾之解決以及正式紀錄之 做成。196此外，由於美國行政程序法於法規訂定程序之設計，係本於民眾參與之 理念，在程序面向上側重利害關係人之參與，亦足以強化行政立法之正當性。197
非正式法規訂定程序至少必須經過下述三道程序：
（1）預告程序（notice）
第 553 條第（b）項規定，行政機關應將擬進行之「法規訂定」登載於聯邦 公報，登載之項目必須包括三部分：進行法規訂定之時間、地點及其程序之性質，
法規命令訂定之授權依據，草案內容之簡要說明、詳細內容或所涉及之爭議。198 實務上通常將草案條文之全部預先公告。199
蓋美國之法規訂定程序本即以「民眾參與」作為制度設計之理念，而民眾參 與必須以充足之資訊作為前提，因此預告之目的，即在於讓廣泛之法規利害關係 人得以於事前知悉該草案之內容，並且有充分的時間準備，對草案內容提出意見 或回應。若行政機關沒有踐行預告程序，一般民眾無法知悉該草案內容，不知有 何利益受到該草案影響，無從提出意見或評論；或是行政機關公告之內容有所不 足或不適當，亦可能影響利害關係人評論之方向與效果。故美國行政程序法才會 強制規定行政機關必須於「預告程序」將「法規訂定之資訊」公開於大眾，有助
194STEPHEN G.BREYER,RICHARD B.STEWARD,CASS R.SUNSTEIN &ADRIAN VERMEULE,
ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY :PROBLEMS,TEXT, AND CASES 493 (6th ed. 2006).
195湯德宗，同前揭註 58 文，頁 226。
196TED GREENWOOD,KNOWLEDGE AND DISCRETION IN GOVERNMENT REGULATION 146 (1984).
197湯德宗，同前揭註 58 文，頁 226；張文貞，前揭註 109 學位論文，頁 152 以下。
1985 U.S.C. §553 (b) (1982)「General notice of proposed rule making shall be published in the Federal Register, unless persons subject thereto are named and either personally served or otherwise have actual notice thereof in accordance with law. The notice shall include--(1) a statement of the time, place, and nature of public rule making proceedings;(2) reference to the legal authority under which the rule is proposed; and(3) either the terms or substance of the proposed rule or a description of the subjects and issues involved.」
199林錫堯、費玲玲，《考察「美、日行政程序法立法與實務」報告》，1994 年 11 月，頁 46。
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於有興趣之大眾或利害關係人汲取相關資訊，如此民眾參與之理念方有可能實 現。因此「預告程序」係屬後階段「評論程序」之重要基礎。
（2）評論程序（comment）
行政機關依前款進行預告後，依第 553 條第（c）項前段之規定，200行政機 關應給予利害關係人，透過書面方式，就預告之內容表示意見之機會；在書面意 見之外，行政機關亦得給予利害關係人口頭陳述意見之機會。
利害關係人在評論程序之階段，主要是透過書面的方式提出資料、觀點或是 意見，該法雖規定有口頭陳述意見之機會，不過是否給予口頭陳述之機會，屬於 行政機關之裁量，由行政機關視情況及需要決定是否辦理口頭陳述意見。由此可 知，即使美國行政程序法以民眾參與理念來設計法規訂定程序，但並非無限上 綱，而是以較便利的書面評論為主，再以口頭陳述意見作為行政機關之彈性選 擇，於行政效率與參與理念間取得平衡。
評論的目的在於讓利害關係人藉著書面意見之提出來影響行政機關所提草 案，進而影響最後施行版本之內容，行政機關亦藉此機會收集各方意見，避免一 意孤行後之窒礙難行，亦可於事前獲得可能之障礙與盲點。
由於法規命令影響所及之利害關係人原本就極廣泛，再加上以書面做為評論 之方式亦無法限制利害關係人之資格，行政機關通常會收到龐雜的評論資料，包 括學術或實驗資料等，因此實際上行政機關多將所有收集之評論資料委請顧問公 司或是律師事務所代為整理。201原則上，行政機關對於利害關係人所提出之評論 或資料，均應加以考量，但不必成為最後決定做成之基礎，一方面在減輕行政機 關之負擔，另一方面則是擔心一般民眾所提之意見專業性不足而影響了其自身之 權益，故不宜要求將所有之評論意見均列入決策之基礎。202
2005 U.S.C. §553 (c) (1982)「After notice required by this section, the agency shall give interested persons an opportunity to participate in the rule making through submission of written data, views, or arguments with or without opportunity for oral presentation.」
201葉俊榮，〈環境行政上之協商：我國採行美國「協商式法規訂定」之可行性〉，收錄於氏著《環 境理性與制度抉擇》，1997 年 11 月，初版，頁 236-237。
202羅傳賢，同前揭註 22 書，頁 62、63。
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（3）公布並說明理由（a concise and general statement of their basis and purpose）
行政機關在考量過相關評論意見或資料後，依第 553 條第（c）項中段之規 定，203於聯邦公報正式公布法規（final rule）時，必須就其所依據之基礎與該法 規所欲達成之目的，做簡要、一般之說明。其立法目的，並非課予行政機關做複 雜又詳盡之分析或是說理之義務，而是希望藉由此一說理義務，讓一般民眾對於 法規命令訂定之目的與理由有概括性的了解。204因此，說明之方式，應類似立法 前言或立法說明，通常包括行政機關訂定的基本理由、對相關爭議點的回答、以 及將來的適用方式。205
（4）公布後三十天生效
實體法規至少必須在公布三十天後方生效。206