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完全屬司法創造之產物，如前所述，應該加以揚棄，忠於當初立法者之原意，回 歸 APA 文字原始意義，461法院即體認此點，採取退讓自制的態度，惟是否能化 解法規訂定程序日漸僵化之窘境，則非法院所能掌握者。
四、本章結論—司法審查對法規訂定程序之四大影響
以司法審查監督行政立法之效果及威嚇作用，從美國各時期法院對訂定程序 之監督強弱就可以看出有明顯之不同。早期在行政程序法制定前以及制定後初 期，基於當時正值經濟大恐慌及二次世界大戰後，社會亟求政府進行大量經濟管 制以保護各產業，再加上羅斯福總統的新政也正推行，法院對行政機關的法規訂 定採取非常尊重的態度，也就是不對行政立法行為進行太侵入性的監督，所以即 便是 1946 年通過的行政程序法中，給予許多方便進行司法審查的程序要件，法 院也只要求行政機關只要形式上有符合該法之要求即可。也因為法院不要求程 序，行政機關根本不認為踐行程序是一項很麻煩的事情，所以也促使行政機關愈 來愈喜愛訂定法規，甚至連原本愛用行政裁決之行政機關，也無法抗拒誘惑而開 始使用法規。大量訂定法規的情況來到環境時期，法院開始意識到需求行政機關 大量作為的時代已經過去，而今行政機關大量訂定法規已經影響人民權益，再者 環境時期人民權利意識大興，法院身為保護權利受侵害之少數人之機關，應該要 強化對行政行為之監督，於是採取積極嚴格的態度來審查行政立法行為，對於行 政機關是否踐行行政程序法之程序要件，也採非常嚴格、甚至超出該法所規範的 程序要求，行政機關為了滿足法院的從嚴審查標準，開始積極看待訂定程序，認 真踐行對於人民之意見必須回應等程序，人民也因此認為其所提之意見有獲得回 應，才認真參與。然而因法院過於積極，致使要求行政機關踐行超出行政程序法 文義解釋的「混合程序」，漸使法規訂定程序僵化。最高法院雖然做出兩則禁止 法官創設程序要件之判決，仍然無法遏止法院從嚴審查的趨勢，也無法挽救法規 訂定的僵化。因為在法院大力監督行政立法的同時，也引起政治部門對行政立法 監督之高度興趣，開始積極採取監督的措施，惡化僵化現象。法院最後體認到僵 化現象的嚴重性以及政治部門的民主正當性，於是改採自制的態度來監督訂定程 序，退居於政治部門之後。
司法審查的標準是司法權影響力強度的風向球，其採取標準之嚴格與否，都
461
See Pierce, supra note 264, at 200.
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會影響各權力部門對行政立法行為的態度以及作法。462美國在不同時期司法審查 對行政立法之監督就可以明顯看出此具有連慣性的影響。
因此回到本章一開始提出的問題：立法目的立意頗高，而行政程序法中確實 也給予相當完備的程序建制及可進行司法審查之規定，然而實際運作時，是否真 如立法目的所希望，透過司法以程序監督達到控制行政立法行為之效果？從本章 最後可以看出，縱如美國完備良好的制度，影響制度是否能如願運行之關鍵，還 是取決法院的態度。因此，本文依本章之內容，認為美國法院對於訂定程序之影 響，可概歸為四：第一，發揮制度功能之關鍵。行政程序法 1946 年制定，因為 法院尊重行政機關，初期制度功能並未發揮，直到環境時期法院採取強勢態度，
才開始作用。由此可見，法院雖然不若行政、立法主動，卻位居制度能否發揮功 能之主動地位。第二，引導機關遵守程序。法院之態度，確實影響行政機關是否 遵守程序之決定，此從「新政至行政程序法初期」到「環境時期」之變化即可看 出。第三，促成監督模式互易（調節權力）。第一次為「新政至行政程序法初期」
到「環境時期」，以強化訂定程序交換廣泛授權，亦即對訂定程序從嚴審查，同 時在審查法律授權時肯認廣泛授權。第二次為「環境時期」到「全球時期」，以 弱化自己的監督強度，造就政治部門對訂定程序之強化監督。第四，形成訂定程 序內涵。立法原意下之訂定程序，並非有意使行政機關受到強烈的程序監督，是 施行幾十年來透過法院之運作，不斷充實其程序內涵，方有今天的成果。
462葉俊榮，同前揭註 25 文，頁 463。
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第伍章 我國之法規訂定程序
我國在行政程序法立法前，其實就已經充斥許多法規命令訂定程序的法定要 件，除了採行各種「程序監督」外，463經大法官以及學者之引進德國對行政立法 的控制機制，即法律保留原則以及授權明確性原則。464學者廖元豪在分析德國及 美國模式後指出，我國大法官雖然引進德國的法律保留原則以及授權明確性原 則，然而卻效法美國將授權明確性原則用在對法規命令之審查，從對法律之要求 轉而責難行政立法行為，而非責難法律，465既可兼顧「尊重國會」又可達到「控 制行政」，並稱此為大法官所選擇的「中間路線」。466行政程序法制定後，一方面 該法第 150 條第 2 項將授權明確性原則明文化，467一方面又引進美國的訂定程 序，增加過去所無的程序監督種類。從歷史角度來看，我國對法規命令之監督模 式愈來愈多，既採德國的法律保留以及授權明確路線，又增加美國的訂定程序規 範，本文便產生疑問：究竟我國原本對法規命令之監督強度是否如此薄弱？是否 需要如此多重的監督機制才能控制？若我國既存（指行政程序法立法前）眾多對 法規命令之監督方式，為何需要「更多」？既存的監督方法對行政立法行為之監 督是否不足？造成既存監督方法無法對法規命令進行有效監督的原因何在？司 法審查在此時又扮演何種角色？法院能否對法規命令進行審查？是否能對法規 命令之監督產生實質作用？從此連結到行政程序法之制定，該法立法目的是否就 是要解決立法前法規命令監督不力的情況？其立法是否有符合其目的、有達到改 善立法前缺失的目標？增添如此多種的監督，其控制力是否確實有相對的提昇？
或否，其又產生何種問題？該如何解決？
以下本文先從我國行政程序法立法前的法規命令監督模式著手，認為我國立 法前的監督機制的確不足，因此行政程序法之立法目的應該就是為了改善這些缺
463張文貞，前揭註 109 學位論文，頁 178-192。
464法律保留原則以及授權明確性原則是一體兩面，法律保留是授權明確性的前提與基礎，授權明 確性則落實、強化法律保留，免於因立法者空白授權而落空，詳見許宗力，〈行政命令授權明 確性問題之研究〉，收錄於氏著《法與國家權力》，1999 年 10 月，初版，頁 222-223。至於德 國理論之引進，以及大法官於解釋文中使用「法律保留」、「授權明確性」文字之情形，見廖元 豪，同前揭註 99 文，頁 24-26。
465廖元豪，同前揭註 99 文，頁 37。
466廖元豪，同前揭註 99 文，頁 39-40。
467楊智傑，同前揭註 37 文，頁 20。
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失，然而實際檢討行政程序法所新增之制度後發現，雖然新增制度有助於改善缺 失，仍不足，不但無法完全有效解決既有缺陷，反而製造新的問題。