A、 Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe 96
2、 審查範圍—對事實、理由及證據審查
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行政程序法制定後，法院審理非正式法規訂定程序適用該法第 706 條第 2 項第 1 款規定，若行政機關之決定有「恣意、專斷、濫用裁量權或其他違法情事」
者，應予廢棄，此為「專斷恣意標準」。從文義來看，行政機關作成決定只要非 出於恣意、專斷濫用裁量或違反其他法律，就可以通過法院審查。從 APA 之立 法歷史觀之，立法者係參考聯邦最高法院判決依據正當法律程序條款來審查政府 決定是否具「合理性」（rationality）來解釋專斷恣意標準。272由此可知，法院對 於以專斷恣意標準審查之行政行為，會高度尊重。一般如果法院以此原則審查，
就表示採取非常寬鬆之審查。一些早期的案例也暗示行政機關只要指出行政決定 與法定目標（statutory goal）之間有最小可信的關連性（minimally plausible connection）就足夠。以 Landsden v. Hart 案273為例，審理該案之第七巡迴上訴法 院並未要求行政機關非賦予利害關係人口頭陳述（聽證）之機會不可，甚至行政 機關已經訂有聽證日期，而在該聽證舉行前即正式發布法規，法院也不加干涉。
由此益證，法院對於採非正式法規訂定程序之審查，相當寬鬆，也給予行政機關 相當大的施政彈性空間。
2、審查範圍
（1）對事實之審查
法院一向認為適用恣意專斷標準來審查非正式法規訂定程序時，目的在監督 行政機關是否已經履行法定程序，對行政機關之「事實認定」與「實體決定」相 當尊重。274
（2）對理由與證據之審查
行政程序法規定之非正式法規訂定程序，在訂定過程中並不會產生證據性的 筆錄（evidentiary record），訂定法規的行政機關可依據任何其認為相關、但不一 定要公開的資料，例如行政機關得根據其本身所知悉的資訊，或一般知識、專業 知識作為訂定法規之基礎，不受評論程序中所提出之意見拘束，來作成決定。
使法院在實際運用恣意專斷原則於個案審查時，趨向保守節制，完全遵照行
272
See
STEPHEN G.BREYER ET AL.,ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY :PROBLEMS,TEXT, AND CASES 348 (2006).273186 F.2d 409 (7th Cir. 1948).
274湯德宗，同前揭註 120 文，頁 121。
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政程序法之原始文義：只要該法規不明顯違反相關條文之指示，表面上沒有不合 理，且有行政機關宣稱存在之事實可供支持，該法規就會受到法院支持。275亦即，
法院僅要求行政機關就其決定「提出理由說明」即可，毋須如「實質證據標準」
必須提出相當證據供法院審理方能通過審查。此亦因行政機關之決策基礎可以來 自於很多管道的資訊，故行政機關只須提出「說明」，理由只要「說得過去」，在 採用恣意專斷原則之寬鬆審查下，就會獲得法院支持。
3、對訂定程序要件之影響
美國聯邦行政程序法為非正式法規訂定程序建立三項基本的程序要件，一為
「欲為法規訂定」之公告，二為提供相關個人對主事機關提出書面評論之機會，
三為行政機關須對其訂定法規所依據之基礎作一簡明一般的解釋。此外，行政程 序法也提供司法在對法規訂定程序作審查時可以賴以作參考的三個依據，其一為
「行政機關是否有遵守行政程序法所規定之程序要件」，其二為「行政機關訂定 法規之法律授權」，其三為「行政機關做成決定是否有事實足以支持或是否具合 理性」。276
此時對於非正式法規訂定程序的司法審查，並不常見，即便有，由於法院採 取自制，適用相當寬鬆之恣意專斷標準作形式審查，在對非正式法規訂定程序要 件審查時，只要求行政機關能做到符合行政程序法表面之要求，即可輕鬆通過審 查：
（1）關於「預告」程序要件
只要有該法規草案之名稱或主旨，或是對於所涉主題與爭議加以描述，即可 符合「預告」要件。277
（2）關於「評論」程序要件
條文中亦未對應規定給予利害關係人多久的時間來提供意見，大多為一個月 或二個月。278
275
See
STEPHEN G.BREYER ET AL.,ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY :PROBLEMS,TEXT, AND CASES 520 (2006).276
See Strauss, supra note 243, at 752.
277
See Strauss, supra note 243, at 752.
278
See Strauss, supra note 243, at 753.
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（3）關於「一般簡要之說明」程序要件
至於該法所要求「一般簡要之說明」也同樣以字面上去解釋，只要有一到兩 頁的說明就可以符合「行政機關應對訂定法規之基礎及目的作簡要一般之說明」
的要件。279
4、法規訂定程序之定位：立法程序性質
在一些早期的判決中，法院將法規之審查類推適用對法律的審查，認為不能 要求行政機關必須以筆錄作為其訂定之法規的依據，否則將比法院對法律審查之 標準更加嚴格，280由此可看出，法院係將法規訂定程序比照立法程序辦理，認為 即便有所謂的行政筆錄，也無從拘束行政機關作成之決定。無論是法院為了給予 行政機關與立法相同程序之尊重，才將法規訂定程序比擬為立法程序，抑或是法 院認為法規之訂定本身即係源於國會授予行使之部分立法權限，兩者本質相同，
適用相同寬鬆之審查標準，可看出新政時期法院偏向將行政機關事實上從事之法 規訂定行為認定為立法程序性質。1946 年行政程序法通過，從立法者對法規訂 定程序之預告及評論程序之制度設計可知，參與程序者屬於提供協助的「自願參 加者」，而非具有控制程序「權利」的當事人，該法係將非正式法規訂定程序看 做「立法程序」，281再加上法院謹守 APA 之文義，其偏向立法程序之性質並未因 為法院的介入而變質，因此在此時期，無論是文義上或是實務上法規訂定程序都 偏向立法程序性質。
5、對判決結果之影響
此時期，法規受司法審查者較少，即便受到審查，也因法院適用恣意專斷標 準，通常都可容易通過審查。
（五）消極監督的整體影響
1、行政彈性高
APA 之制定並未對管制機關造成障礙，管制機關仍保有使用法規之彈性及
279
See Strauss, supra note 243, at 753.
280
See
STEPHEN G.BREYER ET AL.,ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY :PROBLEMS,TEXT, AND CASES 521 (2006); 274 U.S. 564 (1927).281
See Strauss, supra note 243, at 753.
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空間，管制機關可以快速地訂定出一個法規，因應多變的社會狀況。由於自由彈 性，一旦訂定出一套法規，成為日後行為準則，管制機關也無須針對每一個案去 找出適合的標準個別作判斷，且訂定程序也不嚴謹，不但節省行政成本，又有行 政效率，使得管制機關愈來愈偏好採用法規訂定來達成其目標。
2、行政機關執行效率不佳
本文第參章提到，某些行政機關偏好以行政裁決手段來完成任務。惟選擇以 行政裁決作為執行任務之手段，有其侷限性。蓋行政裁決係涉及具體個案，並不 具有通案性質，難以形成日後執行任務的參考或準則。且行政機關完成行政裁決 案件之際所發現的「事實」，都已經屬於「過去式」，若累積歸納過去行政裁決之 經驗，並依照此種經驗作為日後執行任務之準則，等於以過去事實來作為認定現 在事實之基礎，也會產生不利的後果。282學者也批評，行政機關不應限於僅以過 去發生的具體特定事實作為解決問題的基礎，而應思考未來如何創造有前瞻性的 行為法規，以最有利社會的方式來管制受管制者之行為。283也因為無可依循之準 則，行政機關必須個案中尋找解答，耗費時間資源，因此在此時期偏好採行行政 裁決之行政機關，最為人詬病之點即為「執行不力（poor performance）」。284
3、行政機關之俘虜現象
行政機關偏好以行政裁決完成其任務之現象，創造出一種只有「受管制者」
能參與之管制環境，受管制者成為唯一有動機又足以有效地參與管制過程的個 體，因為行政裁決程序並非向大眾公開，是個案較隱密性的審查過程，行政機關 很容易在此決策的過程中，受到管制業者之干擾或是利益交換，特別是進行經濟 管制之行政機關，如民航局、州際商業委員會，主政之行政官員在公、私領域間 來來去去，實際上是為其所管制之產業提供保護傘，允許受管產業從事價格調
282Stephen G. Breyer & Paul W. MacAvoy, The Natural Gas Shortage and the Regulation of Natural
Gas Producers, 86 H
ARV.L.REV. 941 (1973).283
See Pierce, supra note 264, at 188 .
284Richard J. Pierce, Jr., The Choice Between Adjudicating and Rulemaking for Formulating and
Implementing Energy Policy, 31 H
ASTING L.J. 1, 48-53(1979); Merton C. Bernstein, The NLRB’sAdjudication-Rule Making Dilemma Under the Administrative Procedure Act, 79 Y
ALE L.J.571, 578-81(1970).‧ 國
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整、及其他類似企業聯合之活動，嚴重損害消費者權益，違反反托拉斯法，285形 成管制機關被業者「擄獲」（captured），而成為其所管制產業之事實上代理人（the de facto agents），甚至可能造成企業聯合現象，與行政機關的法定任務相衝突。286 故多數評論也才會認為行政管制對於受管制產業之好處，其實勝於一般公眾（即 管制之潛在受益者 intended beneficiaries）。287
4、管制受益者無權參與
國會制定行政程序法是以行政機關會積極完成其所指派之任務為前提，288因 此，該法主要目的是要藉條文中諸多之程序要件，保護受管制者之權益免於受行 政行為之侵害，幾乎沒有考慮管制受益者是否受到相同程度之保護。289這也反映 出 1946 年當時制定行政程序法時，是重在以生產者為出發點來制定法律，保護 消費者的觀念並不盛行。因此，在 APA 制定通過初期，大部分的訴訟類型還是 以受管制者所提起者居多。
行政裁決之程序跟訴訟程序相類似，僅限於因行政機關之管制行為而權利受 到侵害之當事人能參與，並不包括因管制機關之管制行為而受有利益之管制受益 者。因此在採以行政裁決作為施政方式之管制領域，能夠影響管制機關者，侷限 於管制過程中權益可能受到之受管制者，而行政裁決作成後，若受管制者並未表 示不服，那麼行政裁決即確定，此後不能再對行政裁決之決定提出任何不服或表 示意見，即便是受管制者亦同—能對行政機關決策表示意見之階段，只限受管制 者在作成行政裁決之過程；若受管制者不服，也只有受管制者能提出訴訟，在訴 訟中表達意見。行政裁決無論在參與者之資格或是參與程序之階段，都充滿限 制，利害關係人皆不得其門而入。
即便從事訂定法規之管制機關，也因為此時期對於非正式法規訂定程序治不 重視，並未認真踐行「公告」、「評論」等法定程序，行政程序法之制定未能使管
即便從事訂定法規之管制機關，也因為此時期對於非正式法規訂定程序治不 重視，並未認真踐行「公告」、「評論」等法定程序，行政程序法之制定未能使管