國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第陸章 我國法規訂定程序之檢討與 展望
從前一章可知我國法規命令訂定程序之缺失，不只是行政程序法之規範不 足，還包括立法前遺留下的問題尚未解決，特別是司法監督的部分，而本章正是 對第伍章最後所遺留的問題來作檢討。首先本文認為，基於許多理由，我國應朝 程序監督以及司法監督的方向去作制度上的改善及設計，確立方向後，其次便以 立法目的以及美國經驗的角度出發，提供我國現行法下的可行性以及修法的方 向。最後以我國司法機關所展露對程序重要性的態度，認為此為改善現行制度的 契機，應當把握，期待能與美國制度完熟的制度並駕齊驅。
一、我國採取程序監督取向之理由
在討論如何改善現行程序制度不足之前，必須要先確立，我國應該往哪個方 向走？從本文第貳章同時比較德國與美國監督模式可知，監督之重點不在於模式 之多寡，而在於如何搭配能創造出最大的監督效果，而何為「有效」的監督模式，
也沒有一定的標準。此處「方向之確立」正是回到本文第貳章埋下的伏筆：既然 有效的監督沒有一定答案，正如德國與美國經驗所示，那麼就有討論下列問題的 餘地：既採德國法授權模式又兼採美國法程序監督模式之我國，究竟應該採何種 模式？兼採？皆不採？二擇一？或其他選項？其理由為何？本文基於下述幾點 理由，認為我國比較適合朝向程序路線邁進。
（一）立法意旨不排斥加強程序監督
從對行政立法監督模式的整體發展歷史來看，原本我國對於法規命令之監督 都集中討論法律授權明確性較多，之後「訂定程序」的監控模式是因民國 90 年 行政程序法之制定才漸較重視，看起來立法者似乎有意以程序導向控制取代法律 授權明確性原則的監督模式。然而，在行政程序法參考美國引進程序控制監督之 同時，立法者卻又將由大法官解釋發展出來的授權明確性原則明文化，又看似兩 者皆採。若從法規命令章節之立法過程來看，原本草案中訂定程序的條文，遭立 法者大量刪除，看起來似又不願行政機關被程序規範綁死。究竟身為權力主宰者 之立法機關之意思為何，實難讓人猜透。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
雖然從立法者對法規命令訂定程序之曖昧態度，似乎無法非常明確指出立法 者有希望以訂定程序作為控制法規命令之趨勢，然而至少可以肯定立法者「不排 斥」以程序作為監督的模式，也不排斥「加強」程序監督，否則也不會立法引進 新的預告程序制度。
（二）程序監督較能快速適應現代國家任務之多變
現代國家任務龐雜，隨時都有新的發展、變化，光靠立法者於立法時對未來 社會事實之預測，已不足以保障人權，立法者授權過寬廣，有監督怠惰、放任行 政機關成為主要決策者之弊，授權過窄，行政機關無法因應時局行使行政立法 權，必須仰賴立法機關修法，不但耗時，也錯失對社會問題立即回應的時機。
（三）德國法對授權明確之放寬
即便是擁護法律授權明確之德國，其實也漸漸對授權明確提出質疑，開始討 論以其他方式來「補足」，法律保留及授權明確並非不可撼動的定律。592德國對 於授權明確性的反思，之所以值得注意，除了其授權明確之傳統其來有自外，還 在於授權明確性原則是德國「憲法上的原則」，若對於「憲法上的原則」都可以 有某種程度的放寬，實更具參考價值。
（四）「授權」的功能發揮多少？
授權之功能一在於使立法權得以控制行政立法行為，透過授權來監督行政機 關行使其立法權限，二在於透過具有民意基礎的立法機關之授權使行政權取得行 政決策或進行管制之民主正當性。就第一個功能而言，立法機關要透過其他管道 來監督行政立法，並不是不可能，且許多案例也可看出，其實光靠「授權」可能 根本無法達到立法權監督行政權之目的，因此是否仍有必要對「法律授權」冀予 厚望，是可以質疑的。就第二個功能而言，我國自修憲以及總統直選後，已經走 向二元民主，總統具有民意基礎，行政機關有來自總統的民意作為行政之正當性 基礎，593再者，行政程序法立法後，行政部門可能從行政程序中，也可能獲得之 正當性，立法授權對行政權正當性之關係已經從過去的「必要性」降低為「補充
592黃舒芃，同前揭註 69 書，頁 33-34。
593葉俊榮，同前揭註 561 文，頁 131。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
性」，立法機關授權之必要性已經因為雙元民主而被稀釋。594如此一來，授權的 功能幾可以訂定程序取代，595「授權」是否僅剩形式上意義？
（五）授權明確性本身夠「明確」嗎？
授權明確性要求授權母法授權必須明確，然而此原則本身夠明確嗎？究竟要 在母法規定到何種程度算是明確？立法者認為非常明確，但司法機關認為不夠明 確，又該如何？司法機關的困境除了在於少數對抗多數外，還有專業性的問題：
司法機關比立法機關甚至行政機關更具有對法規命令實體內容的專業性？再「授 權明確性」發揮其監督作用前，光釐清這些問題就已經耗費司法機關許多精力，
遑論實際適用時
（六）授權明確與訂定程序要求對象不同
法律授權明確性，要求授權母法授權訂定法規命令之目的、內容及範圍必須 明確，其要求之「對象」是法律，也就是立法者，並不是對法規命令。「踐行訂 定程序」的要求對象則是行政機關。在德國，法律授權明確性原則適用以要求國 會授權法律之條款必須明確，否則該條款可能有違憲之虞，是用來非難法律的一 項原則。大法官將授權明確性原則從德國引進，卻效法美國將該原則改良用於對 法規命令之非難，原因可能是「與國會站在監督行政機關的同一立場」、「尊重國 會」，大法官此舉用心良苦，目的在避免大量法律因為違反授權明確性而違憲失 效。既然為了順應國情將授權明確性原則之非難對象，從「法律」改變為「法規 命令」，其部分原因是為了尊重國會，那麼何不直接加強監督立場與國會相同、
監督對象同樣是行政機關的「程序監督」，立場不但站的穩，又可以免去授權明 確性原則改變適用對象的困擾，何樂不為。
（七）立法否決權
我國的中央法規標準法第 7 條596與立法院職權行使法第 60 條第 1 項597，屬
594葉俊榮，同前揭註 561 文，頁 132。
595訂定程序的功能有「促進國會監督與規範控制」、「補強授權基礎、強化法律效力」以及「代替 或補充個案執行的程序保障」，詳參張文貞，前揭註 109 學位論文，頁 134-138。
596中央法規標準法第 7 條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質 分別下達或發布，並即送立法院。」
597立法院職權行使法第 60 條規定：「（第 1 項）各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令 送達立法院後，應提報立法院會議。（第 2 項）出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
廢止請求權之通案規定，598為國會的事後否決權，雖然否決權的作用不在於實際 行使，而在於「可能行使」的威嚇作用，仍屬國會程序監督機制之一種，既已有 事後監督，就應放寬對前端法律授權之要求。
（八）程序監督有利於強化司法監督
如前所述，無論是實體監督或是程序監督，最後勢必搭配司法審查作為後 盾，否則再多的授權、授權明確性、不得逾越母法授權之範圍，或是制定更多的 程序規範，都只是空殼，毫無嚇阻、誘導行政機關作為的作用。既然無論實體或 程序監督皆必須結合司法審查，那麼就應該要加強比較容易發揮司法審查功能的 程序監督模式。
（九）小結—互易的監督模式：以強化程序監督作為廣泛 授權之前提
法律授權明確性固然有其優點，而透過授權明確性的要求及運用，也確實為 我國法制之建立立下不少汗馬功勞，然而時勢所趨，也愈來愈多學者認為傳統此 種法律授權不但有實際上執行的困難，也導致事實上立法與司法機關無法對行政 立法進行有效之控制。基於上述理由，本文認為我國適合加強程序監督模式，並 以強化司法審查的方式著手，考量到權力分立並非僅重視制衡，還重視效率，為 了避免過多的權力制衡機制造成行政機關處處制肘，應同時放寬國會授權的要 求，僅廣泛授權即可，司法機關可以從過去非難國會授權法律不明確的對立地 位，轉變為與國會立場同一非難行政立法行為的角色，行政機關也擁有較多的彈 性空間來形成政策，適時地反應現代社會需求。在互易的監督模式下，「授權」
仍有存在之價值，而放寬授權在同時強化程序監督的前提下並不會導致行政立法 不受控制，反而會在更符合民主原則以及權力分立原則的方式下受到有效監督。