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相對積極之海事檢驗局（the Bureau of Marine Inspection and Navigation），該 局發布之法規被形容為「龐大」，包含所有船隻構造及操作以確保安全。
2、較少訂定法規之機關
1930 年代晚期，法規訂定雖然已成為政府施政之重要方式，但不是所有重 要政策領域都進行法規訂定。在某些情況，會特意避免訂定法規，有些情況行政 機關草擬法規但對於國會已於法律定明者則無隻字片語。163未大量使用法規訂定 之行政機關有聯邦貿易委員會（FTC）及國家勞工局（National Labor Relations Board，簡稱 NLRB），兩者大多選擇以類司法的程序來處理由個人或團體提出的 個案。其政策及法律之發展通常則係透過個別行政決定之累積。164從條文之立法 史可看出國會有意讓 FTC 積極從事法規訂定，但至少在 1930 年代晚期 FTC 並 未扮演好此角色，直到 1970 年代的政治力及重要立法改革才迫使 FTC 從事法規 訂定。165
3、僅發布解釋性法規之機關
社會安全局（Social Security Administration，簡稱 SSA），隨後稱為社會安全 局（Social Security Board），在 1939 年社會安全法增修條文通過後，從事大量法 規訂定，但其性質幾乎皆非立法性或實質性。166在此情況，行政機關雖然仍從事 法規訂定，但非實體規則之法規訂定程序，較少運用其行政裁量。
三、美國法規訂定程序之立法背景與目的
（一）立法背景
1、社會變遷致行政權日益擴張
美國政府因實施新政（New Deal），採行許多應變措施，將許多程序簡化以 應付經濟危機，而 1933 年制定之國家產業復甦法（National Industrial Recovery Act，簡稱 NIRA），又授權總統有訂定促進各產業公平競爭法規之權限，全國產 業及經濟幾乎全受該法影響。行政權在經歷經濟大恐慌及第二次世界大戰之後，
163
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KERWIN, supra note 144, at 11.164
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KERWIN, supra note 144, at 11.165
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KERWIN, supra note 144, at 12.166
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KERWIN, supra note 144, at 12.‧ 國
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日益擴大，產生許多侵害人民之事件，為讓行政機關保有緊急應變的空間，但其 權限又必須受到節制，學者因此主張應以行政監督的方式來保障人民權益。
2、管制機關之大量設立
誠如前述，1900 年代至經濟大恐慌時期，國會在各政策領域大量制定相關 法律，陸續創設許多獨立行政機關，授予訂定法規之權力來執行任務，其職權廣，
執掌任務又不同，實施之程序差異也大，欠缺統一、透明的程序，對於人民權利 保障確有不周。再者，此時期之國會對於行政機關之授權通常並無特別限制，只 要標榜「為公共利益」，行政機關甚至得任意訂定法規。167為防止機關濫權，有 制定統一程序之必要。
（二）立法目的
美國行政程序法之立法目的，經學者研究，不外乎是為了法典化、統一化、
標準化、簡單化以及司法化。168以下僅就與本文相關者，提出作說明。
1、1947 年司法部長報告
1947 年的司法部長報告中特別提到，行政程序法之制定目的有四：一為行 政機關應使公眾知悉其組織、程序及法規；二為提供公眾參與法規訂定程序之機 會；三為對正式法規訂定以及行政裁決程序制定統一標準；四為重聲司法審查原 則。169
2、亟求統一簡單化之程序
雖然新政時期大量立法，但在行政程序法制定以前，大部分的法律只有制定 授權條款，卻未具體規定管制機關在訂定法規時應踐行何種程序，170各行政機關 各自有其行政程序法規，171各自為政，應使用何種程序，並沒有一套固定的作法，
167National Broadcasting Co. v. United States, 319 U.S. 190 (1943).
168張劍寒，〈美國聯邦行政程序法制訂之目的〉，《法律評論》，第 37 卷第 3 期，1971 年 3 月，頁 15-19。
169Tom C. Clark, U.S. Dep't of Justice, Attorney General's Manual on the Administrative Procedure Act 9 (1947), available at http://www.law.fsu.edu/library/admin/1947i.html .
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MARTIN M.SHAPIRO, WHO GUARDS THE GUARDIANS? 43 (1988).171張劍寒，同前揭註 168 文，頁 18。
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眾多管制機關之間也未發展出一套能取得共識的程序，172民眾經常抱怨行政程序 過於繁雜，173不易施行及監督。正如同法規訂定雖為新政時期政府主要的決策方 法（major government function），然在新政之初，人民並無獲悉法規內容之管道，
至少在 1934 年前，並無一個統一的方式來公布聯邦行政機關所為之法規及其相 關決定，直到 1935 年聯邦政府公報（Federal Register）發行後，才改善此情，繼 之而來者係 1937 年聯邦法規彙編（Code of Federal Regulations，簡稱 CFR），以 年為單位，將現行有效的法規分門別類作有系統的整編。174諸如此類，都是因為 行政機關大量訂定法規，產生紛亂，才整合出的一套統一作法，國會正視無統一 之程序、人民難以預見等問題，將法規訂定程序加以規範，定入行政程序法，也 是基於同樣思考。雖然法規訂定程序之規定較為簡略，不若行政裁決程序般細 緻，卻適足表露亟求簡單統一程序的目的。
3、觀念的統一化
過去認為只有特定案件的當事人才可以享有參與程序之機會，然而行政立法 與行政裁決其實都是行政作用，應力求民主，使公民皆有參與機會。175因此在行 政程序法中也將法規訂定之程序參與納入，使一般民眾有參與程序之機，有扭轉 過去僅有受管制者才能參與程序之觀念之意義。
4、程序司法化
美國最初的行政程序，受英國影響甚深，專指行政司法程序。因此，各草案 當中不難發現許多規定與制度設計都是從行政爭訟程序轉化而來，例如行政裁決 的聽證、審理、通知以及決定等過程，皆從司法程序蛻變而來。176司法化雖有助 於保障人權，卻與行政追求效能之目的相違背。行政程序法立法過程中，曾出現 極度強調司法化的草案「華特勒‧勞根法案」（Walter-Logan Bill），177進步派的
172
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SHAPIRO, supra note 170, at43.173
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KERWIN, supra note 144, at 7；湯德宗，〈美國行政程序法〉，收錄於翁岳生主持，行政院經 濟建設委員會健全經社法規小組委託國立台灣大學法律學研究所研究之研究報告《行政程序法 之研究：行政程序法草案》，1990 年 12 月，初版，頁 182。174
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KERWIN, supra note 144, at 10.175張劍寒，同前揭註 168 文，頁 17。
176張劍寒，同前揭註 168 文，頁 18。
177張劍寒，〈美國聯邦行政程序法制定之經過〉，《思與言》，第 9 卷第 4 期，頁 8-9。
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人士極力反對，後遭羅斯福總統否決，然而最後通過的版本仍保有許多司法化的 規定。嚴格說來，行政程序法中的「司法審查」規定並不算此處所談的「程序司 法化」，不過，從下述本文對美國法規訂定程序法制之介紹可以發現，美國之立 法除了明文承認法規命令程序監督之重要外，另一個重點在於藉由程序之明文化 使法規命令同受司法有效監督，就此而言，似乎也可以說是一種「程序」上的「司 法化」。