F、 對於政治責任之看法不同
4、 程序司法化
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眾多管制機關之間也未發展出一套能取得共識的程序，172民眾經常抱怨行政程序 過於繁雜，173不易施行及監督。正如同法規訂定雖為新政時期政府主要的決策方 法（major government function），然在新政之初，人民並無獲悉法規內容之管道，
至少在 1934 年前，並無一個統一的方式來公布聯邦行政機關所為之法規及其相 關決定，直到 1935 年聯邦政府公報（Federal Register）發行後，才改善此情，繼 之而來者係 1937 年聯邦法規彙編（Code of Federal Regulations，簡稱 CFR），以 年為單位，將現行有效的法規分門別類作有系統的整編。174諸如此類，都是因為 行政機關大量訂定法規，產生紛亂，才整合出的一套統一作法，國會正視無統一 之程序、人民難以預見等問題，將法規訂定程序加以規範，定入行政程序法，也 是基於同樣思考。雖然法規訂定程序之規定較為簡略，不若行政裁決程序般細 緻，卻適足表露亟求簡單統一程序的目的。
3、觀念的統一化
過去認為只有特定案件的當事人才可以享有參與程序之機會，然而行政立法 與行政裁決其實都是行政作用，應力求民主，使公民皆有參與機會。175因此在行 政程序法中也將法規訂定之程序參與納入，使一般民眾有參與程序之機，有扭轉 過去僅有受管制者才能參與程序之觀念之意義。
4、程序司法化
美國最初的行政程序，受英國影響甚深，專指行政司法程序。因此，各草案 當中不難發現許多規定與制度設計都是從行政爭訟程序轉化而來，例如行政裁決 的聽證、審理、通知以及決定等過程，皆從司法程序蛻變而來。176司法化雖有助 於保障人權，卻與行政追求效能之目的相違背。行政程序法立法過程中，曾出現 極度強調司法化的草案「華特勒‧勞根法案」（Walter-Logan Bill），177進步派的
172
See
SHAPIRO, supra note 170, at43.173
See
KERWIN, supra note 144, at 7；湯德宗，〈美國行政程序法〉，收錄於翁岳生主持，行政院經 濟建設委員會健全經社法規小組委託國立台灣大學法律學研究所研究之研究報告《行政程序法 之研究：行政程序法草案》，1990 年 12 月，初版，頁 182。174
See
KERWIN, supra note 144, at 10.175張劍寒，同前揭註 168 文，頁 17。
176張劍寒，同前揭註 168 文，頁 18。
177張劍寒，〈美國聯邦行政程序法制定之經過〉，《思與言》，第 9 卷第 4 期，頁 8-9。
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人士極力反對，後遭羅斯福總統否決，然而最後通過的版本仍保有許多司法化的 規定。嚴格說來，行政程序法中的「司法審查」規定並不算此處所談的「程序司 法化」，不過，從下述本文對美國法規訂定程序法制之介紹可以發現，美國之立 法除了明文承認法規命令程序監督之重要外，另一個重點在於藉由程序之明文化 使法規命令同受司法有效監督，就此而言，似乎也可以說是一種「程序」上的「司 法化」。
四、美國行政程序法法規訂定程序之特徵
（一）行政程序法為政治上妥協之產物 178
美國雖重視行政程序，但其聯邦行政程序法制定之過程，同樣歷經政治角力 與妥協。1930 年代對於是否實施新政政治上尚未達到共識，179自由派的民主黨 支持新政，認為政府應該進行管制，而共和黨以及保守派民主黨則否，故當時的 政治衝突，一方面是存在共和黨（Republicans）與保守民主黨（conservative Democrats）間，另一方面則是存在主張實施新政之民主黨（New Deal Democrats）
內之間。180因為行政程序法之制定會制定削弱總統行政權力，故主張實施新政之 民主黨反對，不願妥協。然而民主黨最後採取策略性的退讓，同意在行政程序之 部分上增訂一些程序。表面上民主黨似乎沒有守住底線，但實際上加諸行政行為 者都是他們認為「微不足道」的輕微程序限制，影響不大。民主黨此種作法，不 但化解不同政治勢力的衝突，也成功地限制了國會對行政權之干預行為，將行政 程序相關權力保留於行政部門中，結束民主黨與共和黨之衝突。
在 1946 年，對於實施新政已經達成共識，所有的爭議變成存在於主張實施 新政者之間－亦即存在民主黨之保守派與自由派之間。然因無論是保守派或是自 由派，皆認同新政的「行政國家」理念（the New Deal vision of the administrative state），因此，自由派的實施新政者（liberal New Dealers）願意就對總統權力（the strong presidency）不再有威脅性的條文做出妥協。181以下將美國行政程序法區分 為三部分，個別說明該部分與當時政治黨派間相互妥協的關係：
178以下均參考自，Martin Shapiro, APA: Past, Present, Future, 72 VA.L.REV.447, 452-454 (1986).
179
See id. at 452.
180
Id. at 452.
181
Id.
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關於行政裁決，是採保守派主張，由行政機關自行裁決，另一派要求由一般 法院裁決的見解完全被忽略。182但是行政機關之處理過程將被認為是「準裁決」
（quasi-adjudication，即類似司法裁決）且應踐行「裁決式」的程序
（adjudicative-style procedures），由相對獨立的聽證官（hearing officer）主持指 揮，以及在有爭議時接受相對嚴格的司法審查。183
關於法規訂定之部分，則由自由派大獲全勝。國會對行政權授與廣泛之立法 權限，為人所周知並已正當化。法規訂定即類似立法程序，而非司法程序，沒有 如行政裁決般之聽證或是聽證官，未直接受該法規影響之人亦不易獲得司法審 查。根據聯邦行政程序法，非正式的法規訂定並不會產生行政筆錄，因此無法進 行司法審查，更因審查標準過於寬鬆使行政機關之決定幾乎不可能翻案。雖然法 規訂定類似立法程序，但行政機關從事訂定時，無須進行如立法機關般繁瑣之程 序。一般情況下，國會會對近期之立法舉辦口頭聽證，完整的草案會盧列於一覽 表，當法案進到參議院或眾議院時，會發佈相當詳細的委員會報告對該法案提出 說明。相反地，行政程序法僅要求行政機關只須公告其「有意訂定法規」，無須 提出草案；必須接受書面評論，但無須舉行聽證；只要伴隨其法規提出「簡要」
及「一般」之說明即可。184
在法規訂定之司法審查方面，因為缺乏行政筆錄，審查法院只能推定行政機 關有足夠的事實來支持其決定。185由於在 1930 年代到 1940 年代時期的新政立 法，其授權大多極端廣泛又缺乏標準，法院幾乎很難判定行政機關訂定之法規違 反母法。且當時的法官多為新政者指派，事實上幾乎沒有法官會宣告新政者組成 的行政機關違反行政程序法「恣意專斷標準」而違法。186
第三部分則是行政裁決以及法規訂定以外之一切行政機關所為行為，該部分 被列為「行政裁量」之範疇，不受任何程序限制，應屬自由派之勝利。187但即使 屬於行政裁量之範圍，行政行為仍可能因行政機關之「裁量濫用」而受到司法審
182
Id. at 453.
183
Id.
184
Id. 這邊需注意者，美國的預告及評論程序規定（5 U.S.C. § 553(b)）
，並沒有要求行政機關必須將「草案內容」公開，但是實務上的作法通常會將草案內容一併公開於聯邦政府公報上，詳 參本章「五、（一）1. （1）」之說明。
185例如，Pacific States Box & Basket Co. v. White, 296 U.S. 176, 186 (1935).
186
See Shapiro, supra note 178, at 453-454.
187
See Shapiro, supra note 178, at 454.
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查，188這可能是自由派始料未及之點。
（二）法規訂定程序僅為「最低程度」之要求
如上（一）所述，聯邦行政程序法為政治妥協後之產物，制定之初，雖有以 程序保障人民權益之意，但實際上，其保障程度甚低，僅須符合法條上所規範即 可。此觀自民主黨以「通過事實上對行政機關幾乎無影響的程序規範條文」作為 與共和黨之利益交換即可明白，當初民主黨會同意聯邦行政程序法有關法規訂定 程序條文之通過，就是因為該條文之通過並不會對當時執行許多新政措施的行政 部門造成太多不便。因此考其立法意旨，當時立法者心中所想之法規訂定程序，
實乃「形式上」「做做樣子」的法規訂定程序，只要行政機關有例行法條所載之 程序，即屬合法。
（三）法規訂定程序為補票性質規定
聯邦行政程序法並非是一部提供完足以規範所有行政行為之法律原則之「行 政法典」，至多僅把管制機關行之已久的慣行加以成文法化，其所規範者大多是 已存在的慣例，189目的在將新政時期已經存在的一些作法正當化，190並為日漸成 長的管制作法提供合法化的依據。191早在新政時期，國會大量立法設立管制機關 的時代，訂定法規來完成法定任務，已經常見，並非行政程序法訂定後，才有所 謂的「訂定程序」，該法只是將既有作法整合歸納並制定為法律，並非新創。
（四）朝向司法審查方向設計的制度
如前述，美國法規訂定活動一直很興盛，在行政程序法制定前其實已經有各 種繁簡不同的訂定程序在各機關間進行，國會鑑於程序混亂，對人民保障不周，
故在行政程序法規定統一的訂定程序，使行政機關以及人民有跡可尋。從美國行 政程序法制定前後的不同，可以看出重視司法監督的程度：其一，將制定前混亂 的程序歸為統一，明確設定程序要件，故「法定」程序是從無到有，蓋必須將程 序以法律規定，才有可能讓「依法審判」的法院進行審理。其二，司法審查的規
1885 U.S.C §706(2)(A).
189
See
SHAPIRO, supra note 170, at 39.190Walter Gellhorn, The Administrative Procedure Act: The Beginnings, VIRGINIA LAW REVIEW 72, 219-34 (1986).
191
See
SHAPIRO, supra note 170, at 41.‧ 國
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定也是從無到有，明確把違反程序規定列為可以進行司法審查之對象。192這些都 是國會加強司法審查監督機制的設計。
五、美國行政程序法之法規訂定程序
以下提及「正式法規訂定程序」以及其所適用的司法審查標準「實質證據標 準」，目的在與非正式法規訂定程序作比較之參考，並非本文重點，特別是非正 式法規訂定程序日後的發展，有朝向正式程序移動的趨勢，法院對於非正式法規 訂定程序所適用的恣意專斷標準也有朝向實質證據標準移動的趨勢，為免論及與 此相關的內容時，有不知所云之感，故於此處一併將「正式法規訂定程序」及「實 質證據標準」作一簡單介紹，偶有論及之處再回頭參照，較為清楚明白。
此外，以下除了非正式法規訂定程序及正式法規訂定程序係 1946 年行政程 序法制定時即有之規定外，混合程序以及協商程序，均為國會嗣後立法增訂的程
此外，以下除了非正式法規訂定程序及正式法規訂定程序係 1946 年行政程 序法制定時即有之規定外，混合程序以及協商程序，均為國會嗣後立法增訂的程