F、 對於政治責任之看法不同
5、 民主原則要求下應有之制度設計
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4、鞏固民主原則之訂定程序
法規訂定程序之制定，係要求在踐行一定法定程序時，給予人民參與決策之 機會，讓人民在行政機關實際作成決策的過程當中，有實際參與決策、形成公共 政策之機會，從行政決策過程中補足正當性，從上述參與模式以及全球化觀點來 看，是較能因應現代化國家任務以及彌補行政權正當性的方式，法規命令訂定程 序之制定，可謂在於鞏固、補充民主原則之內涵。
5、民主原則要求下應有之制度設計
在民主原則之要求下，為了強化行政決策的正當性，應於行政程序中賦予相 關當事人「明瞭真相之權利」以及「意見受尊重之權利」，141除了透過程序之參 與外，還必須要強調公開透明，這包括資訊之提供、提供之即時性等，故除了人 民參與、給予陳述意見、對意見之回應以及說明理由外，程序的公開透明以及確 保資訊之提供以作為參與之前提，也是民主原則要求之重點。
三、小結—互易的法規監督模式及法規訂定程序之崛 起
其實法規命令應該如何監督，並非一個絕對的問題。理論上，行政立法之權 限愈大，所需要的監督強度就更高，究竟要採實體監督或是程序監督或兩者兼採 及其程度分別為何，沒有一定的答案。而監督模式眾多，重點在於應該盡力使監 督模式「有效」發揮，而何種才是「有效」的模式，也沒有放諸四海皆準的標準。
法規命令之監督模式大同小異，不一而同，所有的監督模式目的都在於使行 政立法更能受到其他權力之監督制衡，並以保障人民權利為最大目標，這些監督 方法之間並沒有所謂的「取代」關係，而是處於一種相輔相成的彈性關係。如果 其中一種監督方式不再適用，則應該以他種更適當之方法進行監督，達成監督目 的。正如有學者則謂，行政程序法中程序規制與其他監督方式間，其實存在一種
「互易」的關係，142如果已經有一項強而有力的監督方式，則其他的監督方式勢 必無用武之地。例如，如果法律授權已經足夠控制法規命令之實體內容，反而毋
141葉俊榮，〈環境影響評估的公共參與：法規範的要求與現實的考慮〉，收錄於氏著《環境政策與 法律》，2002 年 4 月，初版，頁 200。
142湯德宗，同前揭註 12 文，頁 323。
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須蛇足增訂程序控制之規定。若單憑授權已無法達到實際上的控制，引入新的控 制模式或加強既有之監督方法，則成為必要。
誠如上所提，訂定程序之出現，其實可溯及至憲法權力分立原則以及民主原 則之要求，從法規訂定程序著手監督控制，可以使立法權以及司法權對於法規命 令整體有更強的監督效果。對於司法審查之可能性，也大為提昇。再者，監督模 式之互易其實是因應現代社會所必需，更可同時解決行政權正當性以及司法審查 正當性之疑慮，故「法規訂定程序」為時勢所趨，方為美國行政程序法接納。因 此，下二章本文先介紹採行法規訂定程序有悠久歷史的美國，就美國如何立法、
如何傾向程序監督、如何使法規訂定程序完備，又如何使司法審查有著力之處作 說明，其次再進一步對程序監督搭配司法審查的運作模式作詳細介紹。
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第參章 美國行政程序法之法規訂定 程序
一、概說
美國是世界大戰後第一個制定行政程序法之國家，不僅是英美法系中唯一擁 有行政程序法之國家，也是歐洲以外的各國唯一有統一的行政程序法典的國家，
143我國行政程序法中的法規訂定程序，就是參考美國的非正式法規訂定程序而 來。除了美國本身是重視程序之國家外，促成美國制定行政程序法並將法規訂定 程序之監督模式納入規範之背景、動機與理由為何？其整體制度運作模式為何？
有何增修或發展？都是在檢討我國法制必須了解之重要背景，故本章先從美國法 規使用之發展歷史談起，再連結到訂定程序之因應而生，及其最後通過之法制整 體樣貌。
二、美國「法規訂定」之發展歷史
美國法規訂定之發展可以視為美國成文法歷史發展的副產品，144可以追本溯 源到美國行政法以及行政程序法之發展。美國自獨立建國以來，設立許多行政機 關，如退伍軍人署等，但因其本身是殖民地，在獨立前屢遭殖民政府行政權之迫 害，以及受到歐陸自由放任與個人主義影響，故認為最好的政府應該是統治最少 的政府，即使行政法早伴隨行政機關而事實上存在，在早期並無「行政法」之名 詞，政府亦未扮演重要角色，行政法理論未見倡行。145後來因為國會大量授權獨 立管制機關訂定使用法規，使美國行政法開始發展，最後行政程序法之法典化則 是高峰。以下以時間為主軸，對美國使用「法規」之歷史作概略性了解。
（一）法規訂定之起源—國會授權予總統 146
在第一次國會會期，國會制定法律授權美國總統有權力發布管制與印地安部
143羅傳賢，同前揭註 22 書，頁 8。
144
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CORNELIUS M.KERWIN, RULEMAKING-HOW GOVERNMENT AGENCY WRITE LAW AND MAKE POLICY 7 (3rd ed. 2003).145羅傳賢，同前揭註 22 書，頁 4、5。
146
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KERWIN, supra note 144, at 7.‧ 國
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落進行貿易之法規。147該法內容甚少，總統訂定的法規決定了該法的實質內容。
其後之國會仍繼續授權行政部門官員有訂定法規之權力，大部分的授權都限於貿 易及商業事務，例如 1796 年時國會賦予總統有訂定對外國貨物課稅法規之權 限。二十年後，國會給予財政部長（the secretary of the treasury）全面性的法規訂 定權力，用以管制進口至美國之貨物。148此法令肯認行政部門的下級公務員—內 閣官員（cabinet officer）—亦得成為授權之對象，使訂定法規權力大幅擴張，十 分值得注意。從美國獨立早期國會之立法可知，當時就已經存在由國會透過立法 廣泛授權行政部門訂定法規之情形。
（二）法規訂定穩定成長
十九世紀聯邦政府權力之使用大多趨於保守。然而在十九世紀末，因國會開 始關心本土事務，而改變了前述情形。149首先國會在 1887 年通過州際商業法
（Interstate Commerce Act）150創設美國第一個獨立管制機關「州際商業委員會」
（Interstate Commerce Commission，簡稱 ICC），成為後續一連串聯邦政府將權力 深入各經濟領域之領頭羊。大約從 1900 年代到經濟大恐慌時期國會另通過許多 保護消費者免於危險或不公平之對待之公共計畫，影響原有之私經濟活動。151如 1914 年美國設立聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission，簡稱 FTC）及通 過擴大其既有管轄範圍之克萊頓法案（Clayton Act）、確保食物品質及藥性之立 法、檢查肉品之聯邦計畫，以及聯邦服務系統（Federal Service System）之建立，
全都在此時期內完成。152關於農業立法方面，有許多確保鮮奶之純淨及穀物之品 質，擴大檢疫隔離之權力，以及管制畜園作業及包裝廠房之法案通過。國會藉由 通過聯邦水力發電法管制能源領域，並以 Hepburn 法案153增加州際商業委員會之 權限。154國家天然資源同樣受到立法保護，立法中並強調保育及保護野生動物、
147GARY C.BRYNER, BUREAUCRATIC DISCRETION:LAW AND POLICY IN FEDERAL REGULATORY AGENCIES 10 ( 1987).
148
See
KERWIN, supra note 144, at 8 .149
See
KERWIN, supra note 144, at 8 .150Ch. 104, 24 Stat. 379 (1887).
151聯邦權力之擴張一般是從聯邦公權力介入私人經濟活動實行管制開始，詳參湯德宗，〈三權憲 法、四權政府與立法否決權〉，收錄於氏著《權力分立新論卷一》，2005 年 4 月，初版，頁 423。
152
See
KERWIN, supra note 144, at 9 .153Pub. L. No. 59-337, 34 Stat. 584 (1906); Hepburn Act of 1906, ch. 3591, 34 Stat. 584 (1906).
154
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KERWIN, supra note 144, at 9 .‧ 國
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候鳥及有效管理公共土地之重要性。155這些法律都要求權責機關必須訂定大量法 規來執行法規重要條款。國會在這三十年間不斷從事的立法活動，既有法律權限 也因此而擴張及於許多新領域，使聯邦政府權力觸角深入人民日常生活事務之 中。
（三）法規訂定成為政府主要決策方法
繼之而起的新政時期，政府有了新角色。此時羅斯福總統之上任以及繼之而 來的新政，帶來大量立法，政府角色也趨向複雜，當時資本主義盛行，美國貧富 不均，各種社會問題日益嚴重，傳統的個人主義以及自由放任政策無法解決美國 所面臨的社會問題，需要更多國家公權力以干涉或服務的方式來介入人民之間，
福利國家觀念因此取代傳統個人主義觀點成為美國公權力擴張之基調，156為了回 應經濟危機以及總統之野心，國會立法大幅增加聯邦政府之權責，也廣泛授權行 政機關行使行政立法權，最具代表性即屬 1933 年制定之國家產業復甦法
（National Industrial Recovery Act，157簡稱 NIRA）。該法授權總統有訂定促進各 產業公平競爭法規之權限，NIRA 之執行幾乎全賴總統訂定之法規，全國產業及 經濟無一不受到該法效力所及，影響甚大。雖然該法並未通過 1935 年之合憲性 挑戰，158後面會期之國會也陸續對該法進行增補，仍無損其作為「國會廣泛授權 行政訂定法規」里程碑之地位。
另外，新政時期也藉由立法以公權力干預經濟市場上的供需法則，例如 1933 年通過的農業調整法（Agricultural Adjustment Act），政府大規模銷毀已經種下的 棉花，並活埋幾十萬頭小豬，目的在於減少產量，提高農產品價格。159
新政時期雖然被評為高度管制的時代，但許多新公共政策領域例如農業、勞 工關係、勞動條件，對身心障礙者及長者之協助、交通、銀行、安全、消費者保 護、農村電氣化、天然資源、野生動物、能源以及運輸等，都在此時期出現，深
155
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KERWIN, supra note 144, at 9 .156羅傳賢，同前揭註 22 書，頁 5。
157ch. 90, 48 Stat. 195 (1933); Pub. L. No. 73-67, 48 Stat. 195 (1933).
158指被 A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States, 295 U.S. 495 (1935); Panama Refining Co. v.
Ryan, 293 U.S. 388 (1935)，主要是在 Schechter 案被法院宣告違憲。
159金寶瑜，《全球化與資本主義危機》，2005 年 5 月，初版，頁 43。
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受新政時期法令之影響。160
新政期間肯認授權之必要性及重要性已如第貳章所述，同時某些行政機關行 使權力之方式（例如訂定法規）受到關注，皆因行政程序快速膨脹，其作業不免 有違法之處。161為了回應批評及求變之需求，羅斯福總統創設 Brownlow 委員會，
新政期間肯認授權之必要性及重要性已如第貳章所述，同時某些行政機關行 使權力之方式（例如訂定法規）受到關注，皆因行政程序快速膨脹，其作業不免 有違法之處。161為了回應批評及求變之需求，羅斯福總統創設 Brownlow 委員會，