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第一章、 緒論

第一節 研究背景

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第一章、 緒論

政府業務的委外執行、經營或管理為公私夥伴關係(public-private partnership)

之主要方式,也是目前各國政府在公共管理上的顯學。此外,公共管理者利用民 意調查也是民主治理的趨勢之一;民意調查的應用需要高度專業性,理論上透過 委外由民間調查機構來執行應為常態。然而,公部門的業務委由民間執行、經營 或管理並非改善政府績效、撙節成本的萬靈丹,隨之產生的諸多問題在學界也是 研究與討論的重點;民意調查這項本質上良善的治理工具在人性的運用下經常引 起許多爭議,政府機關將之委外執行後又會產生哪些新問題,此乃本研究之核 心。

本章第一節將從政府業務委外的趨勢和可能產生的問題談起,作為政府機關 委外執行民調的立論基礎,第二節從民意調查過程特有的問題出發檢視我國各級 政府機關/單位在委外執行民調上的現況、相關規定並發展出本研究的動機,於 第三節選擇一適切的政府機關作為個案研究的基礎,最後在相關理論的引導下帶 出研究問題和研究目的。

第一節 研究背景

壹、 政府機關委外執行民意調查的學理基礎

當代政府常陷入扮演「社會福利的供給者」及「經濟穩定成長的主力舵手」

兩個角色之間的矛盾緊張關係,並同時面臨嚴重的財政危機與消費者(即公民)

需求持續擴張的雙重困境(Kirkpatrick & Lucio, 1996);更精確來說,一方面預 算年年削減,但民眾需求卻不斷提高。為解決這種「又要馬兒跑、又要馬兒不吃 草」的弔詭問題,從 1980 年代開始,政府機關從事行政管理革新的核心逐漸重 視生產力、市場化、服務導向、分層負責、政策取向和績效管理等六個面向(Kettle,

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2000: 1-3)。

最顯而易見的「市場化」,意指政府利用市場誘因及各種民營化與非政府組 織的措施來提供服務,目的是以更低的成本來達成原先的目的。其中最常見的具 體作法如簽約外包(contracting out),將低技術或高度專業化、日常或瑣碎性的 服務提供……等等業務移轉給非政府部門來負責或協助,並透過市場競爭達到

「以較低成本得到高品質服務或產品」之目的;政府服務的委託外包政策為 OECD 會員國應用市場機制之策略之一,現已是公共管理實務上的「顯學」,相 關證據也顯示產品或服務的提供皆能兼具效率與品質(OECD, 1997)。

此外,「民意調查」幾乎是民主社會中每位公民都耳熟能詳的詞彙之一,尤 其選舉期間幾乎每天都會受到各競選陣營公布民調結果的轟炸,大眾傳播媒體也 會定期提供縣市長、首長的施政滿意度調查,公、私部門的顧客服務滿意度調查 亦屬於民意調查的範疇;民意調查的普及,在某種程度上已成為實現民意政治的 具體表徵(游清鑫,2006)。由於民意政治下的調查結果及其後續影響牽涉到廣 泛的利害關係,故這類由公部門主導執行和與民主政治精神相關的民意調查,後 續引發的爭議性明顯大於私部門的顧客滿意度和購買意願的市場調查,是「政治 和社會風貌不可或缺的一部分」,即使執行技術一直在改變,未來只會更重要

(Asher, 2012)。由於民意調查的執行牽涉到高度專業性,需要統計基礎和調查 研究的相關訓練作為後盾,由公部門負責執行除了所費不貲、增加公務人員現有 的業務負擔外,後續的調查品質和結果解讀也值得堪憂。因此,在一片委託外包 的趨勢下,政府機關委外執行民意調查理論上為一合理的制度安排。

貳、 政府業務委外的可能問題與缺失

然而國內外的研究和新聞報導告訴我們,透過簽訂契約外包的方式將政府業 務轉移給民間單位負責或執行並不盡然如想像中美好。

例如「全美州郡市公務員聯合會」(American Federation of State, County, and Municipal Employee, AFSCME)指出,政府業務的委外執行因為「忽略契約行政 與監督等等額外成本」、「許多行政區在契約過程中真正支付的金額遠超過原先契 約所定之經費」和「代理人常壓低工作人員的薪資和福利而將成本轉嫁給政 府」……等等原因,以致必須付出比原先公辦公營模式更高的成本。全美州郡市 公務員聯合會(AFSCME)和全美教師聯合會(American Federation of Teacher, AFT)更主張委外容易造成貪污瀆職,原因在於民選公職人員將政府委託案作為 選戰後的回饋與恩賜(Leavy, 1999;劉淑瓊,2005: 121)。

我國政府機關在業務委外上同樣面臨類似問題。吳秀光、吳宗憲(2008)發

http://www.libertytimes.com.tw/2007/new/aug/15/today-p5.htm。資料檢閱日期:2013.06.25。

2 台北市商業處自民國 97 年開始編列近七千萬元的商圈行銷預算,但全部只有三家廠商得標,

商圈業者抱怨行銷規劃與成效不佳,甚至找自己人冒名參加抽獎領取獎金。資料來源為自由時報 2013.07.11 報導:http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/jul/11/today-taipei4.htm?Slots=TPhoto。

資料檢閱日期:2013.06.25。

3 資料來源為聯合報 2013.07.04 報導:

http://udn.com/NEWS/BREAKINGNEWS/BREAKINGNEWS1/8005971.shtml。資料檢閱日期:

2013.06.25。

4 國立政治大學學生於 2008 年 1 月和 2013 年 6 月發現承包校園清潔勞務的清潔公司違反勞基法

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參、 政府機關委外執行民意調查欠缺相關討論

從前述的研究與新聞報導可以發現,政府業務委外後出現成本提高、委外業 務成為政治酬庸、嚴重限制政府機關行動的彈性、實際成效反而更差、缺乏監督 能力……等等問題。從理論上來看,民意調查為一中立客觀的民主治理工具,然 而在使用者別有居心的運用下常引發諸多爭議,進而影響其公信力並可能破壞信 任基礎;因此,今日民意調查在其本質極為特殊的情況下,政府機關將其委外執 行後又會產生哪些新問題?此為本研究最原始的疑問。

本研究先整理過去民意調查研究上的面向和重點,主要結果如附錄一所示。

其中,我國學界在民意調查領域的研究多半集中在過程面、技術面和情境面上,

乃屬於調查研究中「方法學」或「方法論」的細節探討,幾乎不見政府機關如何 委外執行民意調查、可能遭遇的問題與困難……等等相關討論,仍是一片有待民 意調查研究者開發的處女地。

規定剝削清潔工和違法解僱,強烈要求學校善盡監督之責。相關新聞請見聯合報 2008.01.04

(http://mag.udn.com/mag/life/storypage.jsp?f_ART_ID=104598)和台灣立報 2013.06.25

(http://news.sina.com.tw/article/20130625/9992265.html)之報導。資料檢閱日期:2013.06.25。

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