政府機關委外執行民意調查的過去研究

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

21

第二章 文獻回顧

文獻上的研究可以分成「相關研究的回顧」和「理論的回顧」兩個部份（林 淑馨，2010：126）。前者乃研究者在著手進行研究之前，必須廣泛蒐集、閱讀與 特定議題或主題相關的資料，並且進行系統性和批判性地分類和呈現，以便於清 楚瞭解針對該議題相關論述的討論方向和研究成果，作為日後研究關聯性區隔上 的參考和發展的基石；換句話說，在綜合整理過去類似主題的研究後，研究者希 望透過呈現既有的研究成果來強調以往研究沒有處理或解決的重要議題，藉以凸 顯研究者本身研究的重要性。後者則是研究者在廣泛蒐集、閱讀特定議題相關的 資料後，建構出一套符合本身研究問題的理論架構基礎，並利用這些理論的範圍、

內在的一致性和預測性來解釋說明本身研究議題的相關背景，為研究指引一特定 方向。

因此，本研究首先針對政府機關委外執行民意調查之相關研究進行歸納。接 下來，藉由委託人-代理人理論 （Principal-Agent Theory）的觀點來釐清台北市 委外執行民意調查的架構，並透過「交易成本」（transaction cost）的相關學理來 評估委外執行民調的各種成本和「台北市民意調查諮詢委員會」作為民意調查品 質管制上的執行成效。

第一節、 政府機關委外執行民意調查的過去研究

壹、 研究內容

我國公共行政學者在民意調查領域上的耕耘不遺餘力，成果亦相當廣泛，饒 富實用且有趣之價值。

以民意調查在公共政策上的應用為例，鄭敏惠、莊文忠（2013）比較敏感性 議題（sensitive issues）和社會道德議題（moral issues）的民意調查結果與媒體

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

22

報導、政府統計資料之間的一致性和分歧，以推論民意調查在處理這些議題上的 應用性。另外，在研究對象為「政府」的民調執行過程中諸多細節性的探討，如 張四明（2000）深入檢視目前政府首長施政滿意度調查所面臨的技術面難題，發 現施政滿意度的概念架構（政府首長施政表現的評估是一個非常抽象且複雜的概 念）和其他調查技術上的問題如何限制政治民意調查的科學描述、解釋和預測之 能力；同時呼籲重視並重建政治類民意調查的公信力，讓施政滿意度調查有一獨 立自主、不受政治力和商業利益干預的運作空間，在民調經營與運用上讓施政滿 意度調查制度化為政府例行業務的一部分。

政府機關蒐集民意已是民主國家治理上的趨勢，因此也有學者比較各種諮詢 民意的管道，如黃東益、陳敦源和蕭乃沂（2006）透過介紹二代健保政策規劃過 程中利用具科學代表性的傳統民意調查（opinion polling）、具深度而快速的焦點 團體座談（focus group）和兼具代表性及深度的審議式民調（deliberative polling）

等等三種基本的公共諮詢模式（比較如下表一），為公共管理者進行「公民接觸」

時提供一參考依據。

‧

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

24

如，此一欠缺也造成公共政策與民意之間的嚴重斷層，導致政府施政未必能夠滿 足人民的主觀期待，乃政府機關執行民意調查時的困境（陳俊明、黃東益、莊文 忠，2005）。

更進一步來說，過去台灣學界在「民意調查」上的研究，焦點幾乎集中在調 查方法論、選舉或投票行為，少部份或有集中在政治領袖的聲望（popularity）、

政府施政滿意度上的調查，或僅是提出執行民意調查時的規範性建議，甚少論及 政府應該如何建立有效的民意蒐集或監督民調品質的機制以便引導、提供一般民 眾直接參與一項公共政策的規劃、執行與評估等等階段；亦即，政府部門利用各 種機制和方法是否能正確蒐集並忠實反映出民眾真正的意見，國內鮮少有研究從 實務層面著手進行觀察與評估。即便有因為討論民主行政，強調行政體系的「回 應性」（responsiveness），而產生一系列針對「首長電子信箱」、「首長與民有約」

等等政府被動接受人民意見反應機制之研究（蕭乃沂、陳敦源、黃東益，2003；

陳敦源、黃東益、蕭乃沂、郭思禹，2006；黃東益、蕭乃沂、陳敦源，2002；黃 東益、蕭乃沂、陳敦源，2003；王光旭，2008），也侷限於市民自發性、主動的 市政參與和意見反應，至於政府部門如何調查和蒐集民意、如何在政策制定上結 合民意、乃至於政策執行後如何追蹤民意的觀感，宛如「黑箱」一般，外人無從 得知。

陳俊明等人（2005）從台北市政府「民意調查的辦理現況」、「電話民意調查 機制的品質管制」和「民意調查人力訓練成效的再提昇」提出諸多重要發現，並 於「軟硬體建構」、「研考會會內人員的專業知識提昇」、「各局處研考人員的專業 知識提昇」、「規則的建議與落實」和「角色定位」等等面向提出具體的政策建議 予研考會，乃針對國內政府機關執行民意調查實然面觀察與評估的先驅。作為窺 探台北市政府執行民意調查現況的基石，筆者認為該研究在一些議題的處理上仍 有值得更進一步努力探究的空間。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

25

首先，該研究發現台北市政府約有八成的機關單位自行執行民意調查，委外 執行則不到兩成；然而該研究距今已約八年之久，時空環境變遷下兩者在比例上 是否也產生任何改變？筆者認為不論是委外還是自行執行民意調查，為維持一定 的調查品質必須要有相對應的制度來規範，故釐清委外和自行執行的比例乃首要 任務，以確定委外執行民意調查在研究上的重要性。

再者，委外執行民意調查和相關的監督機制勢必需要成本，成本的高低和其 影響將決定是否延續這些相關制度。故以下將利用委託人-代理人理論和交易成 本的概念來確定這些成本類型。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

26