研究問題與研究目的

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第四節 研究問題與研究目的

本節就前述的研究動機及挑選台北市各機關/單位委外執行民意調查的個案 基礎，提出本研究欲達成之目的；並且根據台北市各局處委外執行民調的現況，

提出本研究具體的研究問題。研究問題主要集中在委外執行民調的制度設計、現 行審查制度下的問題及其帶來的影響、各方行為人對此制度的評價以及未來可能 的改善之道。

當然，前述提及民意調查容易受到操控的本質，故不但執行民調的代理人在 專業不對稱下可能因便宜行事而亂搞，委託單位更可能透過各種手段讓民調符合 自己的期待與想像。基此，台北市各局處在委外執行民調時勢必得遵循政府採購 法和民調作業要點的規範，目的是透過制度的力量來得到良好的調查品質，設置 民調諮詢委員會的原始目的亦是確保民調結果具備信度和效度；換句話說，本研 究先將研究範圍界定於單純的「政府業務外包及監督」之下，進而探討此過程中 的制度問題，至於委託局處是否有操控民調的意圖則非本研究關切之重點。

壹、 分析架構的選擇

學者建議在具有合作架構（cooperative structure）的問題研究中納入委託人-代理人的觀點（Eisenhardt, 1989）。此外在代理關係的架構下，若委託人與代理 人所追求的目標不一致，他們之間即可能存有潛在的利益衝突，並導致代理問題 的發生（Jensen & Meckling, 1976）。然而在代理關係中，代理人比起委託人更擁 有資訊上的優勢，例如行政官僚會比民意代表更瞭解一項政策的內涵和效果，委 託人監督、控制代理人的成本也因此提高，這些監控成本即「代理人成本」

（Agency Costs），也可以視為委託人-代理人關係運作的「交易成本」（Transaction Costs）（陳敦源，2002：79）。

故在檢閱相關文獻後，發現組織經濟學中的「委託人-代理人理論」適合用

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來釐清整個委外執行民意調查的架構，並且可以利用「交易成本理論」來探討委 外執行民意調查可能出現的各種問題及其後續影響。交易成本理論在分析層次上，

可以提供個人與制度互動關係一個切入的觀點，有效分析政府採購法之下各個行 動者的互動關係及可能面臨的困難。此外在方法論的層次上，許多學者根據不同 標準對交易成本進行分類，恰可作為本研究探討交易成本之參考依據。

貳、 研究問題

台北市各局處（委託人）將民意調查的相關業務外包給民間調查機構（代理 人）執行，雙方乃處於一委託人-代理人關係，因此本研究擬以委託人-代理人理 論的觀點切入，來檢視這段關係下可能衍生的問題；此外，為防止因資訊和專業 上的不對稱對民調品質造成戕害，台北市政府設有「民意調查諮詢委員會」來監 控民間調查機構的所作所為，這些制度又會帶來哪些交易成本、背後的原因為何、

造成哪些影響是本研究關心的議題。本研究希冀透過委託人-代理人理論和交易 成本的概念來看待委外的過程，對於整個委外情境的實際狀況有更深刻的描繪與 理解，對於公共行政學術領域上的累積、實務界上的運作更有助益。從這些觀點 出發，發展出研究問題如下。

一、 台北市政府各局處如何選擇民調機構來執行民意調查？又是如 何透過「民意調查諮詢委員會」來協助提昇調查品質？

在政府採購法施行後，基本上政府業務委外執行、經營或管理皆需以該法為 依據。不過陳俊明等人（2005）之研究未將政府採購法相關的詳細規範納入介紹 與探討，以致乍看之下無法明白瞭解如何依據政府採購法來挑選合適的廠商以進 行委外的工作，遑論在這樣的制度下會出現哪些問題。更進一步而言，該研究可 能基於整體性的研究目的、研究精力和篇幅上的限制，故僅簡單以「多數機關單 位均能依法來辦理民意調查委外的相關事項」一句話來交待如何委外辦理民調，

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如是卻忽略政府採購法多如牛毛的細節，諸如委外執行的民意調查業務在該法中 所屬的類型，在招標、決標、履約管理和驗收……等等階段的作法皆未清楚說明；

再者，除了以政府採購法作為委外執行民調的核心精神，台北市研考會尚以台北 市民調作業要點進行更細節性的規範，這部份的深入探討亦付之闕如。

本研究的原始焦點在台北市各機關民調業務的委外執行上，在確定委外執行 會產生的成本和問題之前，勢必得先對「政府採購法」和「台北市民調作業要點」

的相關程序與規範、以及「台北市民調諮詢委員會」之組成與運作進行系統性地 整理和釐清，如此才有更進一步深究的可能。簡言之，研究問題一屬於「程序面」

的探討，希望釐清相關制度規範下的委外運作模式。

二、 台北市各局處在委外執行民意調查的過程中，有哪些交易成本 存在？造成交易成本差異的原因為何？

台北市研考會借重「民調諮詢委員會」的專業來進行委外執行民調的管制，

從「政府採購法」和「台北市民調作業要點」或許可以知道運作的時間點，但究 竟如何審查、審查的依據為何、發揮哪些效果……等等議題，仍得深入探討。基 此，學者 Coase（1937）提出「交易成本」（transaction cost）的概念，提醒我們

「任何組織或制度的運作都必須付出成本」；再者，委外制度下成本的來源可能 不只來自有問題的廠商，政府的制度規範所產生的成本也需等同視之（曾冠球，

2010）。因此本研究從交易成本理論出發，分析「政府採購法」和「台北市民調 作業要點」下各個階段、以及民調諮詢委員會的介入究竟帶來哪些較高或較低的 交易成本。故，研究問題二為「成本面」的探討，期待在諸多學者對交易成本分 類的基礎上來檢視委外過程中各方行動者的實際付出和可能產生、遭遇的問題究 竟為何，進而探討背後的影響因素。

三、 上述委外執行民調過程中付出的各種交易成本，與民意調查品

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質之間的關係為何？又是如何改善？

於研究問題二中，確定了整個委外執行民調架構下的各種交易成本，最後本 研究欲進一步瞭解這些交易成本會產生哪些影響，亦即與最終產出的民調品質之 間有哪些關係存在。更精確來說，在研究問題三「影響面」上，將進一步從交易 成本的角度來詮釋委外過程中的各種交易成本，究竟會影響哪些執行環節或製造 額外的問題？以及台北市在委外執行民調上這種創新的制度設計所帶來的成本，

對調查品質有正面還是負面影響？這些交易成本是否可以避免？抑或是為了維 持調查品質而不得不接受的「必要之惡」？換句話說，台北市政府為維持整個民 調的品質而必須付出的治理成本，是否能達到原先設定的目的？或僅僅是畫蛇添 足？這是本研究最終要探索的議題。

參、 研究目的

本研究之所以選擇研究委外執行民調的過程，主要是筆者過去曾親自站上前 線擔任訪員執行民意調查，也曾在實習課程中多次至政府機關站在第一線全程觀 摩執行民調的流程；在這些經驗背後，深知民調過程容易受到操控的特質，也看 到承辦人為鞏固民調品質做出的努力和更深層的無言與無奈，故希望藉由此機會 來瞭解現行相關監督機制的有效程度，以及為日後可能的制度改革提供一些素材 和啟發。

在學術目的上，本研究從公共行政學界中「委外」的研究觀點切入，以交易 成本途徑來檢視委外執行民調過程中的成本與問題，除了能夠充實新制度論中的 交易成本理論在公共行政學界的應用，更是探索政府業務委外執行時的相關規定 是否帶來額外交易成本的機會，亦即除「廠商對政府所構成的交易成本」外，也 期待藉由本研究來釐清「政府帶來的交易成本」。近年來，交易成本在公共行政 學界的應用，多半集中在制度選擇上；學者 Rao（2003：13）曾言：「透過交易

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成本的觀點來進行實證研究的目的，是用這樣的概念來檢視替代性組織的價值所 在」。過去我國學界在民意調查的研究上多半屬於「調查方法學」的探討，進而 提出規範性的建議，針對單一政府機關執行民意調查上的個案探討嚴重不足，因 此希望透過本研究的個案累積一點相關的學術題材。

實務目的上，透過深入剖析「政府採購法」的細節與台北市在民調品質管制 上的相關規定，以及多方行動者（包括民意調查業務的主管機關研考會、委辦機 關、民間調查機構和民意調查諮詢委員）第一手的訪談資料，深入描繪台北市委 外執行民意調查的整體圖像，研究結果除可讓後人研究委外執行民意調查時能輕 易理解政府採購法背後的邏輯，並能提供我國其他縣市和各級政府機關/單位有 意委外執行民調上一個具備學理基礎的參考依據。

民意調查乃一具備高度專業性與政治性的議題與產物，過去每逢選舉的民調 報導、政府機關公布的調查結果往往引起極大爭議，甚至增強對政府不信任的聲 音。由於過去從來沒有任何相關研究針對現行我國政府機關委外執行民調的相關 制度設計所需要和可能產生的成本進行系統性評估，台北市研考會在民意調查品 質管制上的用心與努力居全國之冠，截至目前為止在制度化上已相當成熟，因此 以台北市為對象作為研究「政府機關委外執行民意調查品質管制」的起點，探討 其運作上可能產生的成本、並研擬出可能的解決方案，將有助民調委外業務上更 為成熟、品質更為可靠，同時作為我國其他各級政府機關/單位未來委外執行民 調上的學習標竿（role model），預期將會產生政策擴散（policy diffusion）的價

民意調查乃一具備高度專業性與政治性的議題與產物，過去每逢選舉的民調 報導、政府機關公布的調查結果往往引起極大爭議，甚至增強對政府不信任的聲 音。由於過去從來沒有任何相關研究針對現行我國政府機關委外執行民調的相關 制度設計所需要和可能產生的成本進行系統性評估，台北市研考會在民意調查品 質管制上的用心與努力居全國之冠，截至目前為止在制度化上已相當成熟，因此 以台北市為對象作為研究「政府機關委外執行民意調查品質管制」的起點，探討 其運作上可能產生的成本、並研擬出可能的解決方案，將有助民調委外業務上更 為成熟、品質更為可靠，同時作為我國其他各級政府機關/單位未來委外執行民 調上的學習標竿（role model），預期將會產生政策擴散（policy diffusion）的價