3.3 新品種管制情況
3.3.2 種苗管制極限
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
62
3.3.2 種苗管制極限
目前除了專法之外，尚無其他關於植物新品種種苗管制之規定。然而，若 將視角置於種苗之市場流通，則可以發現相關管制法規包括植物防疫檢疫法、
懲治走私條例，以及貿易法。是故，在 3.3.2 本研究將分別探討植物防疫檢疫 法、貿易法，以及懲治走私條例對於植物品種種苗之管制情況。
3.3.2.1 植物防疫檢疫法
植物防疫檢疫法之制定係因應農業主管機關對於植物防疫，缺乏完整法 律，又面臨貿易自由化和農產品進口遽增之壓力，故希望透過法律規範強化台 灣植物防疫之功效129。雖然植物防疫檢疫法主要目的，係為防治植物疫病蟲害 之發生，保護環境與生態保護，但是細究防治植物疫病蟲害之發生之根本原 因，即係透過防疫、檢疫以致大規模農業種苗之損害。是故，就防止農業種苗 損害上，本質上也同樣蘊含農業經濟秩序之維護。理解上植物防疫檢疫法係透 過防疫、檢疫之方式維護植物種苗，新修正植物品種及種苗法才會將舊法第 37 條植物防疫檢疫之部分刪除。準此，植物防疫檢疫法之制定即係與植物品種及 種苗法，針對植物種苗，形成內容上互補之規定。
植物防疫檢疫法之內容除總則以外，共分防疫和檢疫，並以刑罰作為法律 效果。按第 1 條立法目的，係「為防治植物疫病蟲害之發生，並制止其蔓 延…」，故內容上特別係以植物之輸入所為作為管制對象。該法第 14 條第 1 項 第 1 款和同法第 15 條第 1 項，均係針對主管機關所為之輸入管制。整體而言，
本法係採空白刑罰之立法方式。故何種植物、附加物或生物在禁止之列，係由 中央主管機關具體判斷。然而，由於該法之立法目的，係維護我國植物健全，
故並未規定禁止輸出。
由此觀之，植物防疫檢疫法實係植物品種及種苗法第 51 條例外禁止之具體
129 立法院關係文書院總 1389 號，頁 1。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
63
規定。準此，植物防疫檢疫法之不法內涵自不會高於植物品種及種苗法之不法 輸出入之規定。然而，在違反植物防疫法第 14 條第 1 項第 1 款，或者第 15 條 第 1 項之情形，卻不同於植物品種及種苗法而係處以刑罰130。此際又得以再次 檢視植物品種及種苗法對於不法輸出入行為之不法內涵認識上之不足。
3.3.2.2 貿易法
貿易法所規範的對象包括一切貨品，植物種苗作為貿易貨品自在貿易法規 範之列。按該法第 1 條立法目的，係「…健全貿易秩序，以增進國家之經濟利 益」。植物品種及種苗法與貿易法之不同在於，植物品種及種苗法係專為植物品 種和種苗管理。因此，在法規適用層次上，理應係貿易法之特別規定，故新品 種權亦為貿易法所維護之客體。
分析貿易法之管制內容，有關貨品管理之條文規定在第 11 條至第 13 條，
以及第 13-1 條。其貨品類型可以分為一般貨品、軍事機關之貨品、戰略性高科 技貨品與瀕臨絕種動植物及其產製品。其中所謂戰略性高科技貨品，明確係指 具有研發為毀滅性武器之核、生、化之貨品。而上述三種特別貨品，按第 12 條 至第 13-1 條之規定，原則上非經許可，不得輸出。除了上述以外之貨品，均屬 一般貨品。原則上依據第 11 條，除法律有特別規定外，應許其自由輸出入，看 似任何貨品均得自由流通。然而貿易法卻分別對客體與行為人有所限制。
至於例外對於一般貨品為限制，按照同法第 15 條第 1 項必須依照許可證辦 理輸出入，依同條第 2 項貨品輸出入許可證之應遵行相關辦法，係由中央主管 機關定之。此即為「貨品輸出管理辦法」和「貨品輸入辦法」之法源依據。是 故，縱然名義上得自由輸出入，但卻因為必須有輸出入許可證，依據貨品輸出 辦法第 5 條第 1 項和貨品輸入辦法第 6 條第 1 項之規定，使得實質上貨品進出 口仍受到相當管制。依據貨品分類表，與植物新品種種苗有關之分類在於輸出
130 植物防疫檢疫法第 22 條第 1 項「違反第十四條第一項第一款或第十五條第一項規定，擅自 輸入者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣十五萬元以下罰金。」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
64
入分類表之自第六章起至第十章，依序分別為活數即其他植物；球莖 0、根及 類似品；切花及裝適用葉，食用蔬菜及部分根菜與塊莖類，食用果食及堅果；
柑橘屬果食或甜瓜之外皮，咖啡、茶、馬黛茶及香料，穀類。根據輸出入貨品 分類表，有關輸入貨品之規定若歸類在 B01 即應辦理檢疫登記，若歸類在 F01 或 F02 則必須向衛生福利部食品藥物管理署申請辦理輸入查驗。另外，部分貨 品若歸類在 MW0 則係大陸物品不准輸入如黃根節蘭、唐菖浦球莖、香蕉等 282 項；針對輸出規定除了一律均須檢附行政院農委會同意文件之香蕉、甘蔗、茶 樹、番石榴等 19 項貨品以外，若出口國係日本歸類在 445、446，則同樣須檢 附行政院農業委員會農糧署同意文件如芒果、木瓜、荔枝等 27 項131。而違反貿 易法第 15 條第 1 項之規定，則按同法第 28 條第 1 項第 5 款係處以行政罰。若 違反情節嚴重，按同條第 2 項「…得廢止其出進口廠商登記。」
整體來說，針對特定地區植物貨品為輸出入管制，係為了防止植物病蟲 害、傾銷，以及人體健康疑慮所為的限制。詳言之，針對大陸貨品一律不許進 口之嚴格限制，即係避免大陸農產品傾銷。而管制植物向日本輸出，應係避免 優良品種外流而設。另外，在第 17 條第 1 項第 1 款和第 6 款，即「侵害我國或 他國依法保護之智慧財產權」或者「以不正當方法擾亂貿易秩序」。解釋上植物 品種及種苗法之品種權，即係依法保護之智慧財產權。準此，貿易法規範項目 亦包括植物，甚至係品種權，故立法者也同樣意識到植物品種權毫無管制將有 害於「國家經濟利益之增進」。
針對非法輸出入行為之管制強度，係依據不同貨品而有所分別。按第 27 條，僅對於非法輸出入戰略性高科技貨品至管制地區之行為處以刑罰。而若係 非管制地區，按第 27-2 條，係處以行政罰。同樣，若係其他產品非法輸出入之 行為，按第 28 條第 1 項，亦係處以行政罰。準此，理解上係立法者依據不同貨
131 依據輸出入分類表，會將同一類貨品在細分為新鮮的、乾燥的，或者球莖、組織培養苗等，
是故分類品項雖多，但不代表均屬不同種類。以香蕉為例，可能分為香蕉球莖、吸芽、組織培 養苗等 3 項。也因此，實質上管制輸出的植物種類僅有香蕉、甘蔗、茶樹、番石榴、菇類菌 種、竹苗、糙米、糯米、稻穀、碎米、大豆種子、馬拉巴栗果實共 11 項。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
65
品而有不同管制強度，係一種立法政策選擇，而農業智慧財產權在當時的立法 例仍非重大破壞社會秩序之行為，故以行政管制即可。然而，鑒於現今邁入世 界貿易體系，若立法政策上仍僅將植物品種權一概區分為行政管制，即有疑 義。
3.3.2.3 懲治走私條例
本法自民國 37 年 2 月 8 日制定至今，共歷經三次全文修正。民國 81 年全 文修正之原因係配合動員戡亂時期業以終止，故刪除「在動員戡亂時期」和
「淪陷區」之字樣132。而民國 91 年之全文修正之原因，係因當時農產品走私猖 獗，以致台灣農產品價格受到嚴重損失。是故，為維護農業生產環境與整體經 濟秩序因而透過「加重走私農產品之刑責與罰鍰，…」權完修正，以達到遏止 走私之功效133。準此，觀察懲治走私條例之立法旨趣，與植物品種及種苗法相 同，均蘊含維護農業經濟秩序。不過懲治走私條例在規範層面上，按第 1 條之 意旨，所涉及的範圍更加強調在私運政府管制物品或應稅物品之出進口。是 故，本法所規範的行為有二，其一，係政府管制物品；其次，係應稅物品。有 疑問者，係懲治走私條例與海關緝私條例之適用範圍，按財政部關政司解釋函 令，前者係以「管制物品、應稅物品」為管制對象。故私運物品若列為懲治走 私條例所管制，縱然未申報或申報不實亦應依懲治走私條例處罰134。
關於管制物品之部分，因懲治走私條例對於違法者，係處以刑罰，故在討 論上即有有法規命令填補空白刑法之空白要件合憲性問題135。正因為連結刑罰 作為規範的法律效果，故宜由具有民意代表性之立法機關制定。然而，從功能 最適角度來看，立法機關不同於行政機關得職務專業性，並且從法安定之角 度，修法耗時無法及時因應社會變動。也因此，以空白刑法之模式自為立法技
132 立法院議案關係文書院總第 1111 號，政府提案第 3934 號，第 42、43 頁。
133 立法院議案關係文書院總第 1111 號，政府提案第 8410 號，第政 201、202 頁。
134 台財關第 872678948 號 令；法檢 字第 021873 號 令。
135 釋字 680 號解釋大法官黃茂榮、葉百修協同意見書，頁 1。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
66
術上所必要136。然而，為使人民預見其行為可罰，故學理上即發展出「授權明 確性原則」。因而，於民國 101 年修正，以始人民在文義範圍內預見何種物品係 管制之項目包括防制犯罪、維護金融秩序、維護國民健康、維護國內農業產業 發展等物品管制137。準此，相關行政命令「管制物品項目及其數額」也配合修 正為「管制品項及管制方式」。分析該管制項目分為出口物品，以及進口物品。
其中有關植物品種種苗之部分，就出口而言，僅罌粟種子、古柯種子及大麻種 子之毒品原料；就進口而言，則係對於地區之限制138。
整體而言，該法有關非法輸入貨品之修正，係為避免大陸農產品傾銷以致 於影響台灣農業產品之價格。故懲治走私條例自第三次全文修正，即有維護農
整體而言，該法有關非法輸入貨品之修正，係為避免大陸農產品傾銷以致 於影響台灣農業產品之價格。故懲治走私條例自第三次全文修正，即有維護農