第七章 聯合國海洋法會議決策制定的特點與展望
第一節 第一、二屆聯合國海洋法會議決策制定的特點
鮑基斯（Elisabeth Mann Borgese）認為：「『聯合國海洋法會議』要討論的議 題非常複雜，惟此複雜性或許也就是大會最終能取得成功的原因；尤以領海寬度 的問題，幾十年來都難以獲得共識，唯有把這些在法律和制度上具有關聯性的問 題，放在更廣泛的背景中處理時，談判才取得了成功（孫清等［譯］，1996；頁 5）。」
基於前述說法，將具有關聯性的問題合併處理之「包裹交易」（package deal），
似乎是跨國會議決策制定的重要推手。誠然，各國代表在作出集體決定時須考量 諸多因素，且因素的複雜度也會影響跨國決策的制定，惟包裹交易與跨國決策間 的因果關係，仍有待釐清。以「第一屆聯合國海洋法會議」為例，該會議共通過 了《領海及鄰接區公約》、《公海公約》、《捕魚及養護公海生物資源公約》及
《大陸礁層公約》等 4 個公約；另通過《強制解決爭端任擇議定書》與其他 9 項 決議，167可說是成果豐碩。上述每項公約都是經由逐條討論並表決通過；換言之，
166 姜皇池教授將此方式稱之為「協商一致決」（consensus）以與「全體一致決」（unanimity）作 出區別（姜皇池，2004a，頁 84）。
167 該 9 項決議分別為：Nuclear tests on the high seas, Pollution of the high seas by radio-active materials, International fishery conservation conventions, Co-operation in conservation measures, Humane killing
跨國決策似乎並不須藉由所謂「包裹交易」的方式即可產生。
魯曼認為：「所有的社會運作都必須從使用意義開始（Luhmann, 2012a: 18）。」
他強調社會系統透過充滿了「有意義的指涉」以產生、並反覆遞迴地產生溝通。
這些有意義的指涉對其他的溝通（例如對過去或將來的溝通）而言，是十分重要 的；否則，我們無法將一個可能的溝通認知為溝通。此外，觀察始於區別，當觀 察到系統內部形成區別時，觀察者方可透過對此區別意義指涉的理解而將自我安 置在其中的一邊。職是，倘若我們從區別出發，也就是將區別視為系統內部透過 溝通運作而自我生成的區別形式，再將那些國家或國家集團視為觀察者；一旦當 這些觀察者需要作出選擇時，它們會透過自我指涉的理解而將自我安置在區別的 其中一方；透過政治系統的詮釋，即為有權的一方。本研究秉持此二階觀察的方 法，嘗試去觀察這些區別的形成，以及區別後的兩邊之變化。168
以鮑基斯認為最難處理的領海寬度為例，在「第一屆聯合國海洋法會議」的
「第一委員會」中，共有 9 案排入了表決議程，169其中包含了 3、6 及 12 浬等三 種區別的寬度的主張。170當時領海寬度的意義框架雖以 3 浬寬度為主流，惟在統 計的數量上僅達半數；況且，在 1930「海牙國際法編纂會議」及後來「國際法委 員會」的諸多報告中，仍可觀察到「領海寬度等於 3 浬」的意義指涉並非穩固，
故本文認為即使 3 浬寬度提案在「第一委員會」中獲得超過 1/2 的票數表決通過，
在「全員會議」也難超過 2/3 的票數。倘若當時僅有 6 浬寬度與 12 浬寬度兩種提 案，則 6 浬寬度的提案確有通過 2/3 表決的機會，可惜的是當時許多西方國家堅持
of marine life, Special situations relating to coastal fisheries, Regime of historic waters, Convening of a second United Nations Conference on the Law of the Sea, Tribute to the International Law Commission. 參見：United Nations, Conferences on the Law of the Sea, official Records, 1st Conference, Vol. 2, 1958, p.147.
168 這種二階觀察，不僅可觀察到一階觀察的對象，同時亦可觀察到一階觀察者所區別後的兩邊，
即標示邊與非標示邊（胡育祥，2004，頁 9）。
169 分別為：瑞典（A/CONF.13/C.1/L.4）、加拿大（A/CONF.13/C.1/L77/ Rev.3）、印度與墨西哥
（A/CONF.13/C.1/L.79）、蘇聯（A/CONF.13/C.1/L.80）、哥倫比亞（A/CONF.13/C.1/L.82 and Corr.1）、
祕魯（A/CONF.13/C.1/L.133 and Add.1 and 2）、英國（A/CONF.13/C.1/L.134）、義大利
（A/CONF.13/C.1/L.137）、美國（A/CONF.13/C.1 /L.159/Rev.2）等 9 案。
170 其中尤以英國（A/CONF.13 /C.1/L.134）的 3 浬提案，與美國的 6+6 浬提案（A/CONF.13/C.1 /L.159/Rev.2）分別成案，而成為一種競爭關係。
3 浬寬度提案，導致 3 浬與 6 浬提案無法有效區隔，使票源分散而無法達到「個別 委員會」1/2 的票數，故領海寬度的提案在「第一委員會」即告終結，無法進入「全 員會議」進行表決。
在「第二屆聯合國海洋法會議」的「個別委員會」──「全體委員會」中，
有關領海寬度的提案僅有 5 案排入了表決議程；171單就領海寬度的區別而言，僅 剩 6 浬與 12 浬寬度的對決。根據前揭表 5-3 可知，當時主張 3 浬領海寬度的國家 仍為多數，6 浬寬度次之，主張 6 浬寬度以下的國家則剛好達 2/3。透過「第一屆 聯合國海洋法會議」的經驗，西方國家體認到 3 浬寬度的提案難以通過「聯合國 海洋法會議」的議事規則，且 6+6 浬的提案也較能符合「第一屆聯合國海洋法會 議」後所調整的意義框架，故僅西方國家決定共推 6+6 浬的「加拿大與美國聯合 提案」，172而不再提 3 浬的領海寬度主張。一如預期，6+6 浬的提案在「全體委員 會」中順利通過了超過 1/2 票數的支持，得以進入「全員會議」表決，惟在「全員 會議」表決時僅一票之差未能通過 2/3 票數支持。可見該提案在當時確有通過的可 能，使國際海洋法中的領海寬度定為 6 浬，而非現今的 12 浬。誠如前文所提及的
「偶連性」，本文認為在投票表決時，實難避免異例（有國家跑票）的發生，故 該提案未能通過的主因應該是主張 6 浬寬度以下的國家數量與議事規則所需的表 決票數過於接近的緣故。我們可以認為，倘若此次（6 浬／12 浬）的表決發生在 1930 年「海牙國際法編纂會議」或 1958 年「第一屆聯合國海洋法會議」的期間，
因當時支持 6 浬以下的國家高達百分之 85 以上，極有可能會通過 2/3 的表決門檻。
當然歷史無法從來，但此現象恰好可證明意義並非固定，意義框架會隨著時間的 流轉而改變的特點；換言之，就是因為系統內部的意義框架會隨著環境而動態變
171 分別為「十八國提案」（eighteen-Power proposal）（A/CONF.19/C.1/L.2/Rev.1）、「冰島提案」
（A/CONF.19/C.1/L.7/Rev.1）、「阿根廷針對『加拿大與美國聯合提案』的修正案」
（A/CONF.19/C.1/L.11）、「瓜地馬拉針對『加拿大與美國聯合提案』的修正案」
（A/CONF.19/C.1/L.12）、「加拿大與美國聯合提案」（A/CONF.19/C.1/L.10）等 5 案。其中冰 島提案無寬度限制，而「阿根廷針對『加拿大與美國聯合提案』的修正案」（A/CONF.19/C.1/L.11）、
「瓜地馬拉針對『加拿大與美國聯合提案』的修正案」（A/CONF.19/C.1/L.12）、「加拿大與美 國聯合提案」（A/CONF.19/C.1/L.10）等三案皆主張 6 浬領海寬度加上 6 浬鄰接區寬度，而「十 八國提案」主張 12 浬領海寬度
172 該提案主張至多 6 浬的領海與自領海基線算起鄰接領海至多不超過 12 浬的漁區，故稱之為 6+6 浬提案。
化的這個特點，使得同樣的提案在不同的時間，會產生不同的結果。
在本文第四章透過對第一、二屆「聯合國海洋法會議」的觀察，我們歸結出 了幾個觀察指標，作為爾後跨國決策制定的參考：一、國家主張與當代既有文本。
二、議事規則。三、提案區分。其中，國家主張與當代既有文本，兩者處於一種 相互建構的關係，即國家會藉著相互溝通與對文本的觀察，而調整自我的主張；
而其調整後的主張又會對既有文本產生影響，使文本作出修正。故進行跨國決策 制定時，觀察意義框架在時間軸的變化乃格外重要，行為體在進行選擇時雖然可 能會受到其他因素的影響，但對此可採個案研究的方式處理，惟仍須作好可能發 生異例的思想準備。再者，議事規則與提案區分兩者須相互搭配，如何掌握較佳 的議事規則，並依此規則提出最佳的提案區分，亦是跨國決策所不可忽略的觀察 指標。本文認為這些觀察指標不僅適用於使用多數表決議事規則的第一、二屆「聯 合國海洋法會議」，對於使用共識決的「第三屆聯合國海洋法會議」也同樣適用。