事業過程中之各種風險

PFI 事業在各階段所可能面臨之風險相當多樣，風險指引所採取之方式係將 各該風險依據事業階段進行分類，並將實務上常見的風險預為規定，以提供PFI 事業者及公共設施管理者參考。

(一) 事業規劃、建設、維持管理及營運階段之風險 1. 事業規劃階段

在事業之初期階段，民間事業者負責設計設施並且進行施工所須之 相關調查，若 PFI 事業之業務中包含測量或地質等調查或設計之一 部分或全部時，風險分擔指引已設想「設計等之逾期結束」、「設計 等之費用超過約定金額」、「設計等之成果上有瑕疵」等風險¹³²。例 如無法在事業契約規定之費用或期間內完成設計工作，或者在徵求 民間事業者時未充分說明，使得設計費用或工程費用超出約定金額 等狀況發生，為避免上述情形，公共設施之管理者應向民間事業者 充分說明選定事業之內容。此外，因設施設計或調查結果有瑕疵，

導致後續在建設、維持管理及營運階段上可能產生不良影響，風險 分擔指引即建議明訂請求修補瑕疵及損害賠償之期間。此階段其餘 風險，例如環境影響評估所需時程較長，或環境影響評估結論對於 選定事業之實施有帶來重大變更之可能性時，宜在事業契約中規定 實施環評程序之主體以及程序遲延或設施內容變更之相關措施。此 外，事業涉及基地或工程臨時用地取得之問題時，若無法及時取得 用地，則可能對事業之實施造成影響，故風險分擔指引建議檢討用 地取得遲延以及事業用地變更之措施。

2. 事業建設階段

在事業建設階段，風險分擔指引所設想之風險主要有：「工程完成之 遲延」、「工程費用超過約定金額」、「工程造成第三者損害」、「工程 標的物之瑕疵」等風險¹³³。關於工程逾期完成之原因，可能因為是 選定事業者工程進度控管不當、公共設施之管理者變更設計或其他 不可抗力且難以歸責於雙方之因素所致，此時所可能產生之風險例

132 參風險分擔指引第二、1、(1)。

133 參風險分擔指引第二、3、(1)。

如選定事業者追加勞務費用、增加支付貸款利息，公共設施之管理 者須另行購買代替服務而支出費用。而工程費用超過約定金額，則 是因各種原因導致無法依據事業契約所規定之工程金額完成工程，

例如縮短工期所發生之額外費用、變更設計導致材料費用變更等。

至於工程標的物之瑕疵則是指公共設施之所有權移轉給公共設施之 管理者後，所發現之瑕疵。公共設施之管理者應在事業契約中規定 瑕疵之修補請求期間及損害賠償請求期間，並檢討修補瑕疵期間之 相應措施。

3. 事業維持管理及營運階段

在事業維持管理及營運階段，風險分擔指引中所預想之風險包括：

「開始營運之遲延」、「公共服務之使用率與當初設想不符」、「維持 管理及運営之中斷」、「施設的損傷」、「維持管理及營運所涉及之事 故」、「技術創新」、「修繕部分之瑕疵」等¹³⁴。開始營運之遲延可能 係肇因於前階段設計、用地確保或建設上之遲延所致，因此宜在事 業契約中檢討遲延開始營運時之有關措施。在開始營運之後，設施 之使用率低於預期，可能係因社會經濟狀況變化，使得所提供之公 共服務之必要性減少；亦可能係因同種類服務已由第三人提供，使 選定事業所提供之公共服務實際上使用率較預期低，故宜考量事業 是否係向公共設施之使用者收取費用(獨立採算型及合資型)，檢討 使用率低於預期時之風險分擔措施。

(二)與第三人有關之風險

在事業實施階段，可能會因為民間事業者之疏失或意外事故，而造成第 三人之損害，例如調查、建設階段之鄰損、噪音、震動或地層下陷、地下水 中斷等等，或者在維持管理及營運業務上對第三人造成損害，此時原則上應 由民間事業者負責賠償，若該損害係可歸責於公共設施之管理者之事由所 致，或是一般工程所難以避免者，則由公共設施之管理者負責賠償。

為分散對第三人之風險，選定事業者通常會加入第三人損害賠償責任保 險，包含火險及其他設施保全之相關保險，公共設施之管理者可在事業契約 中規範選定事業者有提出已投保有關保險之證明之義務，並且在契約書中規 定保險種類與保險內容¹³⁵。

(三)事業各階段所共通之風險

134 參風險分擔指引第二、4。

135 標準契約書及其解說之全文見內閣府網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/iinkai/kaisai/process_wg/

3kai/pdf/shiryo_wp32_1.pdf，頁119-121，2017/6/3 最後瀏覽。

1. 不可抗力

依據風險指引之定義，所謂不可抗力，係指「與協定之當事人之行 為無關，自外部所發生之在通常情形下認為已盡注意及預防方法上 無法防止之障害之意」¹³⁶。由於不可抗力之發生難以歸責於公共設 施之管理者或民間事業者任何一方，因此宜在 PFI 事業契約中預先 將各階段所可預見之風險臚列，並檢討其分配方式。此外，為避免 契約當事人在事後爭執實際上是否確實因不可抗力事件之發生而有 增加支出，應在事業契約中訂明天災之標準、負擔對象之範圍、保 險填補之方式、累積損害之處理及損害之通知與確認相關事項。特 別是在保險商品發達的今日，有效利用保險及金融技術，可將風險 適度分散並減輕風險之範圍，公共設施之管理者亦可考慮在事業契 約中要求民間事業者提出已投保之相關證明，以杜後續爭執。而依 據日本國土交通省所公布之 PFI 事業契約書範例第 78 條以下規定

137，係舉出天災(地震、海嘯、火山爆發、火山碎石流、雷擊、暴風 雨、洪水及內河氾濫、土石流、高潮、異常潮水位、高波、豪雪、

雪崩、異常降雨、土砂崩壞)、人為事件(戰爭、戰鬥行為、侵略、外 敵行動、恐攻、內亂、內戰、叛亂、革命、政變、騷擾、暴動、勞 動爭議)、其他(放射線汙染、飛機墜落及撞擊、飛機震波、車輛及其 他物體之衝突、延燒、衍伸損壞、縱火、第三人惡意及因過失或公 權力所為之佔據、解體、撤去、扣押等)。

上述 PFI 事業契約書範例中所舉出不可抗力所造成之損失及損害之 範圍，一般係指：1.建設工程期間及維持管理營運期間之變更、延期 及縮短所生之設施費用及維持管理、營運費用(含合理範圍內金融費 用及因物價變動所生之費用)、2.調查不可抗力之原因及被害狀況及 研擬復舊方法之必要調查研究費用、重新調查、設計及設計變更所 生之增加費用、3.防止損害費用、減輕損害費用、緊急處置費用、4.

損壞設施及設費修復、復舊費用、殘存物及土砂的解體、撤去及清 掃費用、工程用機械及設備、暫時工程、暫時建物之損傷及復舊費 用、5.因建設工程期間及維持管理營運期間之變更所生之各種契約 條件變動及解除所伴隨之增加費用(含合理範圍內之金融費用及違

136 天災之定義係依據災害對策基本法(昭和 36 年法律第 223 號)第 2 條第 1 項第 1 款所規定：

「暴風、龍捲風、豪雨、大雪、洪水、山崩、土石流、漲潮、地震、海嘯、火山爆發、走山及其 他異常的自然現象或大規模火災或爆發及其他所及於之災害程度等與此相類之政令中所規定之 原因而生之損害」，該法施行細則第1 條就與此相類之政令中所規定的原因，係規定「放射性物 質之大量外洩以及有多數人遇難之船舶沉沒及其他大規模事故」。此外，風險指引中亦表示超越 通常情形之長期降雨或降雪、雪崩、發現埋藏文化資產、無法預測之軟弱地盤以及有毒瓦斯噴發 等情形亦得併予檢討。

137 全文見 PFI 協會網頁，http://www.pfikyokai.or.jp/doc/doc-model/2PFIsankouH20.pdf，頁 II-91-92，2017/6/3 最後瀏覽。

約金)、6.因建設工程期間及維持管理營運期間之變更所生之間接損 失及花費(經常費用及持續營業費用，但不包含期待利益)。

至於不可抗力風險之分擔方式，PFI 事業契約書範例第 78 條及其附 件之規定，係將不可抗力區分為建設工程期間以及維持營運管理期 間，前者係在相當於建設工程費用百分之一之金額範圍內由事業者 負擔，超出該範圍之金額由公共設施之管理者負擔，此費用包括基 於契約工程之遲延或中斷所伴隨之各種增加費用、設施損傷復舊費 用、暫時工程、暫時設備、建設用機械設備之損傷復舊費用、排土 費用、殘存物撤去費用、除污費用、損害防止費用中經判斷為合理 者；後者則是依據每一件不可抗力之事由，在相當於發生不可抗力 事由之當年度維持管理及營運費用百分之一金額範圍內由事業者負 擔，超出該範圍之金額由公共設施之管理者負擔，此費用含括維持 管理及營運業務之遲延及中斷所伴隨之各種增加費用、設施損傷復 舊費用、殘存物撤去費用、損害防止費用中經判斷為合理者。

若因不可抗力致使事業無法繼續實施或繼續實施所需費用過大時，

依據 PFI 事業契約範本第 73 條規定公共設施之管理者應決定是否 繼續事業，並通知事業者，如決定繼續事業，則可將事業讓渡第三 人，或繼受事業者之所有股份並讓渡第三人；如決定不繼續事業，

則應通知事業者終止契約，並且由公共設施之管理者保有設施之所 有權，支付契約終止時設施費用之剩餘金額、經過利息以及全額支 付已履行之服務對價之未付額。此外，公共設施之管理者應負擔上 述各程序所生之合理費用。以上係以實務上常見之 PFI 事業契約範

則應通知事業者終止契約，並且由公共設施之管理者保有設施之所 有權，支付契約終止時設施費用之剩餘金額、經過利息以及全額支 付已履行之服務對價之未付額。此外，公共設施之管理者應負擔上 述各程序所生之合理費用。以上係以實務上常見之 PFI 事業契約範