研究回顧

壹、 PFI 制度之核心：風險分擔及追求 VFM

本文先界定研究範圍限定在日本PFI 法之法制與實務層面，在研究方法上，

以整理實務個案及學說見解為核心，在我國法上則是以促參法及獎參條例為主 角，並點出實務運作上若干問題。PFI 法係源自於日本經濟萎靡及地方財政不佳 下之產物，其目的在於最有效率地利用稅金並創造最大價值，亦即所謂 VFM，

為在事業中獲得最高的VFM，PFI 法所採取之具體手法，係透過活用民間事業者 之創意思考及Knowhow 以及技術，對於公共主體之設施整備業務中包含設計、

興建、維持管理及營運等事業者，在評估後認為適合採行PFI 手法之事業上優先 實施。同時，為確保PFI 事業不會淪為官民私相收受之溫床，PFI 法要求五原則 三主義，除要求事業之公共性以外，又以確保事業徵選流程中之透明性為要務之 一，此點亦可在 PFI 基本方針及各類指引中對於透明性之規範上獲得證明。此 外，PFI 制度的另一核心在於官民之間適當風險分配機制，藉由事先預估事業實 施之諸階段所可能發生之風險，依據風險之特性，交由公部門、私人或由兩者共 同分擔，並且將風險分擔轉化為具體金額計入事業費用之中，以確保民間事業者 不致負擔過大風險而無法獲利，克服傳統招標上均是由政府單獨發包，原則上風 險均由得標人負擔之模式，屏除不適合由私人部門承擔之風險，轉嫁公部門，盡 可能達到最高的VFM。此外，PFI 方式與傳統招標模式最大的差異點在於，傳統 招標模式係採取「規格發包」，也就是得標者必須詳實依照發包人所開出之規格，

逐一履行契約，對民間事業者而言自由度甚低；而PFI 方式係採取「性能發包」， 發包人僅在業務水準要求書中，開出事業所應達到的最低服務水準，至於設施應 如何設計、興建、維持管理或營運，均交由民間事業者自行依據專業知識及經驗 發揮，民間事業者擁有高自由度，也因此在部分個案中可發現民間事業者充分發 揮所握有之技術與專長，使事業有效率且順利地實施，並且達成官民雙贏之目標。

貳、 PFI 法運作機制與實施流程

在運作機制方面，PFI 法條文編排共分為九章，主要規範 PFI 事業之基本原 理原則、實施方針之制頒、事業實施流程、授予公共設施經營權、對事業者之優 惠措施以及國家提供之協助等。PFI 法所規範之事業類型十分多樣，從道路、鐵

路、下水道、醫院、學校乃至於監獄等設施均可能以PFI 方式實施，在事業類型 上分為由公共主體向民間事業者購買特定服務之購買服務型、由民間事業者單獨 對公眾提供服務並收取費用自負盈虧之獨立採算型，以及部分事業費用由公共設 施之管理者支付，部分由民間事業者向使用者收取費用之合資型。PFI 法與我國 促參法不同，並未在條文中直接規定可使用之事業方式之種類，不過一般而言係 包含BOT、BTO、BT、BOO、BLT、BLO、RO、RLT、ROT 等方式，另外還有 與PFI 手法十分類似但並非依據 PFI 法所實施之 DBO、DBFO 方式等。

在事業實施流程上，最初係以公共設施之管理者研擬某一事業是否適合以 PFI 方式實施為起始，如認為有以 PFI 方式實施之價值，則公共設施之管理者應 即制定並公布實施方針，並且公告徵選民間事業者參與事業，民間事業者應標後，

可與公共設施之管理者就實施方針及業務規格等點進行討論，公共設施之管理者 組成審查委員會，通常會分為第一階段及第二階段，分階段審查各民間事業者之 資格以及所提出之事業計畫，最後綜合評估事業計畫之得分與事業費用之金額，

以加權方式選出總分最高者為優先交涉權人，由公共設施之管理者與優先交涉權 人議約後簽訂事業契約。事業契約性質上屬於行政契約，關於契約所規範之內容，

本文係以內閣府所公布之PFI 事業契約書範本為基礎，其中規範事業整體相關事 項、設計、建設業務之注意事項、監造、維持管理及營運業務之注意事項、營運 階段之監督、服務對價之支付方式、服務之內容及對價之變更與改訂、契約期間 及契約終止及契約屆滿後之處置措施、有關法令變更及不可抗力因素之因應方式 以及紛爭解決機制等。事業契約中亦會規定公共設施之管理者與民間事業者之風 險分擔，像是第三人損害賠償責任、物價或利率之變更導致事業成本增加、事業 無法繼續實施時之處置等，本文並舉出中央合同廳舍第七號館事業風險分擔為 例，說明實務上可能遭遇之風險，以及最適合負擔該風險之主體為何。除上述所 介紹之PFI 方式外，PFI 法另外設有公共設施經營權制度，其是將公部門現有之 公共設施委由民間事業者經營，並由民間事業者向使用者收取費用，此手法與傳 統的委託經營不同之處在於，公共設施經營權屬於物權，民間事業者可將其設定 抵押予融資機構以取得經營事業所需之資金，增加資金籌措及調度上之彈性。

有關爭議處理機制，本文以PFI 事業契約範例為例，涉及 PFI 事業契約之爭 議，原則上係由公共設施之管理者與民間事業者共同協商決定。若無法達成協商，

則可交由關係人會議決定。若關係人會議仍無法解決紛爭，則走向仲裁或訴訟途 徑。

參、 現況統計與實務案例之研討

本文整理日本政府統計現有PFI 事業數及簽約金額，至 2016 年 3 月底，事 業數已達500 餘件，簽約金額接近 5 兆日圓，常見案例如「教育與文化」、「健康

與環境」以及「城市規劃」等等。此外，本文介紹日本第一例PFI 方式實施之監 獄設施美禰市社會復歸促進中心，探討事業規劃之背景及實施現況，該事業在營 運上獲得成功，且為地方帶動工作機會及醫療水平之提升，與地方有著良好的互 動關係，在事業實施上採行高科技監控設施，有效降低人力成本並提升安全性，

且提供多樣職業訓練，降低再犯率上亦有顯著效果。另一例是日本廳舍整備業務 中金額最大之中央合同廳舍第七號館整備事業，本件事業係將舊有的辦公廳舍及 古蹟遺址活化再造為重點之一，透過興建官民棟及官方棟兩棟高層建築以及附屬 設施，民間事業者可分回官民棟之部分，並經營附屬設施獲得利潤。本件事業在 事業監控報告中獲得高分評價，除設施利用許多先進設備降低耗能外，也回收雨 水並循環利用，在無障礙設計上也獲得好評，成功保存舊有遺跡。

另一方面，近江八幡市綜合醫療中心及福岡海水浴中心是屬於PFI 事業破產 之例子，福岡海水浴中心本是藉由利用垃圾焚化爐燃燒所生之廢熱加熱海水游泳 池以提供居民療養及休憩環境之用，然而事業準備時間不充足以及對於來客數過 度樂觀之預測，最終導致事業者不堪虧損進入民事再生階段，設施也隨之中斷營 運，本件事業最大的問題在於，未能確切預測使用者數，亦即不正確判斷「需求 風險」。次要原因係公共設施之管理者在營運初始階段已接獲民間事業者經營狀 況不佳之報告，卻未積極採取輔導或協助措施。作為改善方式，應使民間事業者 在投標階段充分了解事業所面臨之需求，改進風險管理措施。

在實務案例上，本文節選富田林市淨化槽PFI 事業住民訴訟，以及眾議院赤 坂議員宿舍案。前者係富田林市之居民不滿富田林市以PFI 方式實施污水淨化槽 事業，市民認為應採取成本較低之下水道方式實施，而非設置淨化槽，進而提起 住民訴訟要求市長負擔損害賠償責任並且撤銷PFI 事業之決定。本件法院審理兩 造主張後認為市方面選擇以PFI 事業實施具備充分理由，且無明顯違法或濫用職 權之處，故駁回原告等人之訴。本件訴訟之意義係PFI 事業作為推行公共服務方 式之一，亦須與其他可行方案進行詳細比較，衡量其他事業方式所需之花費、時 程及提供公共服務之品質等因素，否則即會有受到質疑與挑戰之可能。第二件案 例則是日本首例PFI 事業訴訟，具有一定程度之代表性，然而自 2003 年原告於 東京地方裁判所提起訴訟至今仍未宣判，因此本文僅介紹原告起訴之要旨及爭 點。本件事業係眾議院為重建老舊議員宿舍，以 PFI 方式實施新議員宿舍之設 計、興建、維持管理及營運業務，經過審查委員會評選後由鹿島建設集團獲選最 優申請人，而本件訴訟之原告森大樓集團不服審查委員會之決定，因而提起本件 訴訟。森大樓集團主要爭執之點係本件事業之審查結果未符合PFI 法追求公共最 大利益之精神，理由在於森大樓集團之提案中，附屬事業設施在整體事業期間所 可帶來的收益(繳納給國家及地方之稅賦)，未在事業評估結果中被充分考慮，評 選結果僅將「投標價格」除以「事業提案之總得分」，造成在事業期間中對國家 而言應可獲得最大利益之森大樓集團所提出之提案落選，故認為評選有失公允。

本件訴訟之價值在於對綜合評估方式提出質疑，特別是「投標價格」除以「事業 提案之總得分」是否能夠真實反映事業提案所帶來的價值值得懷疑。不過，較為 可惜之處誠如上述，由於本件訴訟目前仍未宣判，故無法得知法院所採取之立場

本件訴訟之價值在於對綜合評估方式提出質疑，特別是「投標價格」除以「事業 提案之總得分」是否能夠真實反映事業提案所帶來的價值值得懷疑。不過，較為 可惜之處誠如上述，由於本件訴訟目前仍未宣判，故無法得知法院所採取之立場