第五章 結論
第二節 未來展望
3. 財務問題與解決方法
高鐵自2007 年開始營運後，由於站區用地開發情形不盡理想，搭乘 人數又低於預期，且因興建時與銀行團簽訂之聯貸契約利率過高，
負擔沉重利息支出，又因為特許期間僅35 年，每年須負擔龐大土建 及機電設施之折舊、攤提，因此財務狀況日漸惡化，最終在2015 年 虧損已逼近資本額而面臨破產危機。為解決高鐵財務危機229，交通 部報請立法院交通委員會審議，通過財務改革方案，主要改革內容 包含1.減資百分之 60 後再增資 300 億元，並且限制原始五大股東不 得參與增資，減少五大股東之股權比例至 17%，引進新股東。2.將 折舊期間自原先35 年延長為 70 年，且將敬老愛心補貼 120 億元返 還高鐵公司，才迴避破產危機。
(二) 高雄捷運 BOT 案 1. 計畫起源及辦理歷程230
227 在當時是世界上金額最高之 BOT 案，參蔡秀卿(2010)，〈台湾における協働論―PFI 法と ETC 事 件を中心に〉，《法律時報》，82 卷 1 号，頁 88。
228 參行政院公共工程委員會(2003)，《各類型民間參與公共建設案件執行成效之調查與分析─臺 灣南北高速鐵路計畫》，全文見
http://ppp.mof.gov.tw/ppp.website/DownFile.aspx?fromto=website&ReferId=1406，頁29，
2017/08/01 最後瀏覽。
229 其實臺灣高鐵之營運契約中設有政府強制收買條款，但財改方案並未選用此路徑。有關強制 收買機制之介紹，參王文宇(1998)。〈從高鐵興建營運合約論獎參條例的政府收買機制〉，《月旦法 學雜誌》，33 期，頁 35-47。
230 高雄市政府捷運局(2005)，《高雄捷運「BOT」案檢討報告》，頁 3-5。楊忠霖(2009)。《私人
高雄捷運計畫全名為「高雄都會區大眾捷運紅、橘線路網建設計畫」， 原核定長度為42.7 公里，共設有 37 個車站，後變更計畫為 44.7 公 里、38 個車站，1995 年行政院核定建設經費為 1952 億元，由中央 負責75%、高雄市政府負擔 25%。當時行政院並建議「橘線同意由 高雄市政府自行辦理；惟紅線宜參照『獎勵民間參與交通建設條例』
積極規劃，完工後營運均以民營化為原則」。
之後，因高雄市議會在1997 年歲出預算審議中，決議請高雄市政府 檢討是否採取傳統方式、BT 或 BOT 推動興建高雄捷運，因此高雄 市政府即規劃朝向BT 方式予以檢討。嗣後，行政院在 1998 年函示 高雄捷運以 BOT 方式辦理，經議會通過後，高雄市政府即在 1999 年以 BOT 方式訂定財務計畫及綜合規劃報告書提報行政院審核。
2000 年，甄審委員會選定由中國鋼鐵股份有限公司為首231所組成之
「高雄捷運股份有限公司籌備處」為最優申請人、宏總建設為首所 組成之「港都捷運股份有限公司籌備處」為次優申請人。同年5 月，
高雄市政府與最優申請人展開議約相關作業，雙方經協商後於8 月 29 日議約完成，11 月 28 日完成合約草案，2001 年 1 月 12 日雙方 簽訂「高雄捷運興建營運合約暨開發合約」工程正式開工。依據興 建合約之規定，政府投資範圍工程經費為1,047 億 7,000 萬元，民間 投資範圍工程經費為304 億 9,378 萬 8,000 元，並且政府所投資之非 自償部分建設範圍依據獎參條例之規定，併由民間機構辦理232。 2. 財務危機及問題解決233
高雄捷運自 2008 年通車以來，因原預估無法達成原預估單日運量 29 萬人次，每日僅約 13 萬人次搭乘，加上龐大折舊攤提及利息費 用，使財務虧損日增，經營狀況每況愈下，截至2013 年已瀕臨虧損 超過資本額之問題。為解決高捷經營危機，高雄市政府透過修改投 資契約，以收買高雄捷運股份有限公司之機電資產，解決高捷營運 上所面臨之沉重折舊、利息、權利金等虧損原因，以改善經營條件。
經過修約後，高雄市政府負擔170.55 億元及每年利息支出 1.7 億元 之費用，取得高捷機電資產。在高雄捷運股份有限公司方面，則通
參與行政任務及所生損害賠償之救濟途徑─以「促進民間參與公共建設法」為中心》，國立臺灣 大學法律學院科際整合法律學研究所碩士論文，頁110-111。
231 其餘主要成員包括遠東集團、中欣開發及榮民工程等。
232 參許登科(2011)。〈民間參與公共建設法制中民間機構之法律地位－以解析最高法院 99 年度 臺上字第 4920 號刑事判決為中心〉，《國立中正大學法學集刊》，33 期，頁 83-84。
233 參 高 雄 市 政 府 捷 運 局 網 頁 ，http://mtbu.kcg.gov.tw/cht/info/contract_20130807_01.pdf， 2017/6/14 最後瀏覽。另參中國時報 2013 年 5 月 2 日報導「高捷虧損嚴重 淨值將歸零」，
http://www.chinatimes.com/newspapers/20130502000286-260204，2017/6/14 最後瀏覽。
過增資再減資之方案，彌補全部虧損，並持續營運高雄捷運。
貳、 促進民間參與公共建設法 一、 立法背景與沿革
促進民間參與公共建設法制定於 2000 年，依據促參法立法總說明234，斯時 政府歷經民國六十年代十項建設、七十年代十大建設235及十四項建設236、八十年 代國家建設六年計畫237及十二項計畫238等。雖獎參條例業已於1994 年公布施行，
並選定22 項重大公共建設採取 BOT 模式推行，然獎參條例之適用對象僅限於重 大交通建設，為落實民間參與公共建設之政策方向，並且賦予此一政策之法源，
行政院因此草擬促進民間參與公共建設法草案，希望能以通案立法之方式追求立 法經濟及加強推動績效。此外，為加強民間參與投資之意願，促參法對於公共建 設採取廣義定義，並且在立法上本著「民間最大參與」及「政府最大審慎」兩原 則，兼顧維護公共利益及落時間間推動之機制，合理規範政府與民間機構之間關 於投資契約之權利義務，同時放寬相關法令限制，提供稅賦減免及融資等誘因。
促參法自2000 年 1 月 14 日制定、同年 2 月 9 日公布施行以來，共經過兩次 修正，第一次修正係在2001 年 10 月 12 日，修正促參法第 3 條有關公共建設之 定義，因應經建會舉辦之全國經濟展會議結論，將水利設施納入公共建設之範圍，
並且因應我國加入 WTO，將農業設施納入，並且進行文字調整239；第二次修正 則是在2015 年 12 月 15 日，分別由立法委員林淑芬等 18 人及立法委員潘維剛等 16 人提出修正議案。
促參法在條文編排上繼承獎參條例，與獎參條例十分近似，僅在章節名稱上 稍有變動，現行促參法共設有六章計57 條，分別由第一章總則(第 1 條~第 12 條)；
234 院總字第 1581 號，立法院第三屆第六會期第二次會議議案關係文書，頁 282 以下。有關草案 之評析，見王文宇(1998)，評促進民間參與公共建設法草案，萬國法律，101 期，頁 58-74。
235 指 1960 年代末期至 1979 年間由政府所推行一系列國家基礎建設工程，包含南北高速公路、
鐵路電氣化、北迴鐵路、中正國際機場(現臺灣桃園國際機場)、台中港、蘇澳港、大造船廠(現台 灣國際造船股份有限公司)、大煉鋼廠(現中國鋼鐵股份有限公司)、石油化學工業、核能發電廠（第 一核能發電廠）。
236 指 1984 年由時任行政院長俞國華所推行之一系列大型基礎建設，包含中鋼三期擴建、電力擴 建(核四廠)、石油能源重要計畫 （開發油氣能源）、電信現代化、鐵路擴展計畫、公路擴展計畫、
台北市鐵路地下化、建設臺北地區大眾捷運系統、防洪排水計畫、水資源開發計畫、自然生態保 育與國民旅遊計畫、都市垃圾計畫、醫療保健計畫、基層建設計畫。
237 為 1991 年至 1997 年由政府所提出之國家整體建設綱要計畫，包含電力建設、航空客運、鐵 路建設、環保、醫療保健、住宅建設、文教設施、社會福利、十大新興工業及八大關鍵技術。
238 包含完成環島鐵路路網、新建三條東西橫貫公路、改善高屏公路交通、中鋼公司第一期第二 階段工程、續建核能發電二三廠、台中港第一階段二三期工程、廣設國民住宅、改善農田水利系 統、修建西岸海堤及重要河堤、屏鵝公路拓寬、農業機械化、每一縣市設立文化中心。
239 參是次修法之立法理由。
第二章用地取得及開發(第 13 條~第 28 條)；第三章融資及稅捐優惠(第 29 條~第 41 條)；第四章申請及審核(第 42 條~第 48 條)；第五章監督及管理(第 49 條~第 54 條)；第六章附則(第 55 條~第 57 條)所構成。
二、 運作機制
促參計畫始於主辦機關依據施政計畫啟動作業，機關內部依據「公共建設促 參預評估檢核表」實施預評估，評估結果如認為以促參方式實施具可行性時，即 簽報機關首長核定計畫，若認不可行則由政府自辦或結案。對於具實施可行性之 計畫，進入可行性評估及先期規劃，此階段依據計畫內容是否涉及政府預算之補 貼或投資區分兩種途徑，在不涉及政府預算之投資或補貼之情形，事業並非強制 辦理，機關可自辦或委託顧問公司進行可行性評估及先期規劃，認為計畫可行後，
主辦機關核定後報行政院公共工程委員會列管；在涉及政府預算之投資或補貼之 情形，原則上均應辦理可行性評估及先期規劃，機關可自行或委託顧問公司實施，
對於認為具可行性之計畫，則由行政院核定後報行政院公共工程委員會列管。
經過上述可行性評估及先期規劃後，具備可行性之事業正式進入招商階段。
此階段由主辦機關擬定招商文件，成立甄審委員會及工作小組並公告招商，甄審 各投標人之提案並選出最優申請人。選出最優申請人後，由主辦機關與最優申請 人議約、簽約，正式開始事業之興建及營運，在興建及營運階段，主辦機關審查 履約管理計畫、定期舉行履約管理會議，評估營運績效並定期及不定期查核事業 狀況。如有情事變更，則檢討是否修約或調整權利金。一旦事業經營上面臨重大 困難時，則考慮啟動退場機制或接管機制，以持續提供公共服務。最後，在事業 期間屆滿後，檢查事業現有總資產，製作資產移轉計畫並完成移轉。主辦單位退 還履約保證金之後結束促參案件。
圖 13 促參案件實施流程圖240
促參案件在運作上約略可分為四大階段241，第一階段為前置作業階段，此階 段之任務係主辦機關：1.實施預評估、2.確認計畫需求、3.實施可行性評估、4.進
促參案件在運作上約略可分為四大階段241，第一階段為前置作業階段，此階 段之任務係主辦機關：1.實施預評估、2.確認計畫需求、3.實施可行性評估、4.進