近江八幡市綜合醫療中心

由於 PFI 法的制定，各都道府縣均被要求檢討公共設施改以 PFI 方式來進 行，而近江八幡市也配合PFI 法的制定，首先導入用於醫療事業上，以 BOT 方 式將近江八幡市民醫院的設計、建造到營運，包括醫院管理以及周邊賣店與食堂 及醫療周邊服務均交由特定目的公司(SPC)為之，由八幡市分 30 年給付對價，該 醫院並於2006 年開院。然而，2006 年決算的結果，雖前六個月是以舊醫院的資 料後六個月是以新醫院的資料合併計算，可是竟出現首次破億元以上的赤字。

新市長就任後委託顧問公司對於醫院的經營進行檢驗、分析PFI 契約，並設 置「綜合醫療中心的現狀檢討委員會」，謀求經營問題以及醫療現狀兩方面的建 言。市方面接受重新審視PFI 契約的建議，以醫院經營資金的短缺以及地方財政 健全化為由展開契約解除的作業。最終市在2009 年 3 月於開院僅僅兩年半就正 式解除PFI 契約並終止 PFI 事業¹⁹¹。

(一) 事業背景

本案背景最初是從八幡市議會的討論開始，在 1998 年新市長上任後決定興 建新的市民醫院並移轉舊有醫院至新醫院，其後在1999 年 6 月招攬專家幹部，

學習 PFI 知識，其後兩個月 PFI 法制定並通過。2000 年 3 月醫院的總務長在議 會表明市民醫院的建設方式應將PFI 納入考慮之一，同年 9 月在議會首次進行有 關PFI 之基礎說明。經過議會討論，認為本件事業如採取由民間負責建設及營運 管理之BOT 模式，以 30 年為事業期間之方式，可對行政部門之財政負擔及永續 提供市民服務之成本刪減上帶來效率且具效果，因而力推採行PFI，當時經過試

190 參福岡市 PFI 事業推進委員会(2005)，「タラソ福岡の経営破綻を越えて～ＰＦＩ事業の適正 な推進のために～タラソ福岡の経営破綻に関する調査検討報告書」，全文見內閣府網頁網頁，

http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/houkoku/chihou/pdf/hukuoka_hukuokashi_01.pdf， 頁 21-27 ， 2017/5/29 最後瀏覽。

191 參尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 12。

算後，導入PFI 之最大指標 VFM 達到 41~46 億日圓。

表 35 近江八幡市民醫院整備營運事業費用¹⁹²

項目 內容 金額(千日圓)

設施等整備費用 設計、建設業務、綜合醫療資訊系統之開發、整備業

務、醫療機器採購、整備業務、利息等 24,416,017 維持管理費 建築物保養管理業務、清掃業務、保全業務等 14,462,217 營運費用等 綜合醫療資訊系統維護管理業務、醫院供餐業務、醫療

事務業務、檢體檢驗業務等 28,720,230

合計 67,598,464

表 36 近江八幡市民醫院整備營運事業之 VFM¹⁹³

財政負擔額之比較 金額(現在價值基準) ※不計入通膨及稅金

A.市自行實施時之財政負擔額 39,149 百萬元

B.以 PFI 方式實施時之財政負擔額 33,529 百萬元

市的財政負擔減輕額(A-B) 5,620 百萬元

市的財政負擔減輕率(A-B／AX100) 約14.4%

表 37 30 年間的醫院事業費用總額對比¹⁹⁴ 以既有方式進行的新醫院 約 3,000 億元(30 年

間)

以PFI 方式進行的新醫院 建設維持管理、關連服務業務

(部分) (約 750 億元)

PFI 所節約之部分(約 68 億元)約 9%

建設維持管理、關連服務業務(部分) (約 682 億元)

藥品、材料費及其他(約 750 億 元)

藥品、材料費及其他(約 750 億元) 醫院職員人事費(約 1,500 億元) 醫院職員人事費(約 1,500 億元)

(二) 本件事業之問題點¹⁹⁵

學者專家針對本件事業之破產原因進行探討，對於本件事業之失敗因素提出 下列檢討：

○¹ 市的自律自助以及無法貫徹自我責任的構造

八幡市在決定將市民醫院以PFI 方式實施時，一併修改了地方公營企業 法的全部適用之內容。理由在於可享有預算的作成權以及職員的任命

192 引用自尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 29。

193 引用自尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 29。

194 引用自尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 29。

195 參尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 58-62。

權，並且能夠決定薪資以及取得資產，也可締結勞動契約，自市長處將 權限移轉給管理者，得以晉用民間人才等等舉出上述的優點。可是從結 果上來看根本未獲得任何優點，而且自民間招攬而來的人才(管理者及 總務長)中途也都辭職。之所以以 PFI 方式進行，是因為預期如果醫院 直營化，承攬及相關企業的下訂均會滾滾而來，即使將所有的抱怨申訴 都丟給承包商(ゼネコン General Contractor)也會全都獲得處理之故，假 定市方面並不需要特別做出任何大事。而八幡市採用PFI 的問題點在於 變成無法藉由市的自律自助及自己責任來努力的構造，即便想合理化醫 院的經營，可是交涉窗口一元化為SPC，無法向二次委託業者及金融團 直接交涉，縱使想削減支出也只能透過 SPC 來進行。如果是市直接借 貸的話還可以向銀行團對於本金延後償還等為交涉，可是PFI 底下無法 做到，而且市也無權檢視 SPC 與金融團或二次委託業者之間所締結契 約之內容¹⁹⁶。

○² 市須負擔大規模修繕費用等支出

顧問的存在也是個問題，在本案近江八幡市中是以億元為單位支付顧問 費用。結果市全權委託顧問來處理。另一方面，2007 年市向 PFI 事業者 所支付的金額為27 億日圓，自 2017-2018 年起每年為 22 億日圓，幾乎 固定化的緣故，即便市的財政狀況不佳也必須年年支付 20 餘億日圓。

此外，市向 SPC 所支付之金額因為本件事業之盈虧而有所調整，尤其 20 億日圓中有大半是用於支付大規模修繕費用，由於 PFI 事業之理念 是在事業期間屆滿後仍以與新品同樣之品質移轉設施予公共主體之故，

因此 SPC 頻繁地修繕本件事業之設施，並且將該費用分擔在事業期間 30 年內，其結果造成僅開業 2 年半之本件事業，市即必須支付經過 10 年後以及20 年後是否需要修繕尚不明確之修繕費用，其金額高達 6 億 日圓。此外，醫院等事業時常因政策變更致使診察報酬改變，進而使醫 療本業收入有所變化，以 30 年期之長期間作為風險分擔在性質上並不 妥適。雖然本件事業之事業契約中有詳細規定，但一發生具體事案時，

8 其風險如何分擔仍成為爭論之對象¹⁹⁷，

○³ 向SPC 所支付之費用總額固定化

本案最大的問題點在於，因為所締結的30 年期契約向 SPC 所須支付的 總額已預先決定的緣故，無法成為能夠追求經營的質量以及效率的構 造。能夠削減二次委託業者經費的只有 SPC，即便 SPC 刪減委託經費 得利的也只有 SPC 本身，市方面並不能獲得任何利益，並不是委由民 間經營的話就能夠激發出民間的活力，縱使市想要透過自己努力以自己

196 參尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 58。

197 參尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 58。

責任方式等行政獨立合理化之理由來努力為之也是做不到的。而且由於 契約是複合契約，交涉上十分困難，對於 SPC 向二次委託業者所支付 的經費的妥當性也無從得知。市以概括支付的方式所招致的結果是「因 為是總額全包(total package)的請求的關係，導致黑箱化」。市的報告書 結論中指出「如果能夠連動實際的醫療收入，將其中的數百分比向SPC 支付這樣的形式為之的話，或許能夠激發出 SPC 的經營計劃意識以及 刪減成本意識。」、「單單僅是委託給民間就期待能夠發揮民間的 knowhow 及活力的想法過於天真。」等。

以民間借貸所支出的設施整備費用本金達145 億元，其 30 年間利息總 額達到98 億餘元¹⁹⁸。

○⁴ 與醫療法的關係

最後一點是與醫療法的關係，由於在醫療法的規範下PFI 事業並不能全 面投入醫院事業的經營，關於醫師、護理師等核心部分是無法以PFI 事 業來進行。倘若是採取指定管理者制度的話，如設立醫療法人則可委託 經營核心業務¹⁹⁹，但是本件事業並未同時採行指定管理者制度，也由於 無法經營最核心的醫療業務，因此難以獲取利益。

表 38 本件事業自導入 PFI 到合意解約之時程表²⁰⁰

1998 年 03 月：於議會「市民醫院特別改建委員會」中報告新醫院轉移重建 1999 年 09 月：PFI 法施行

2000 年 02 月：設置「市民醫院建設懇談會」

2000 年 03 月：內閣總理大臣經過民間資金等活用事業促進委員會會議，制定展 示 PFI 理念及其實現方法之「基本方針」

2000 年 05 月：制定「市民醫院整備事業相關基本構想、基本計畫報告書」

2000 年 05 月：市議會設置「市民醫院建設特別委員會」自改建委員會變更而來 2001 年 01 月：向市提出「市民醫院建設懇談會建議書」

2001 年 03 月：決定導入 PFI 方式(3 月於議會中表明)

2001 年 04 月：作成改訂版「市民醫院整備事業相關基本構想、基本計畫報告書」

2001 年 04 月：設置「市民醫院整備營運事業相關選定事業者審查委員會」

2001 年 05 月：公布「市民醫院整備營運事業實施方針」

2001 年 09 月：醫院特別委員會就 PFI 之導入於議會進行中間報告 2002 年 02 月：公布改訂版「醫院整備營運事業募集要點」

2002 年 08 月：選定事業者審查委員會審查結果報告／優秀提案‧佳作提案 決定優先交涉權人及次優先交涉權人(大林組‧清水建設)

198 參尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 58。

199 參尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 59。

200 引用自尾林芳匡、入谷貴夫編著(2009)，《PFI 神話の崩壊》，東京：自治体研究社，頁 25。

2003 年 03 月：於議會提案債務負擔行為為 682.2 億日圓並被採納 2003 年 09 月：簽訂基本協定

2003 年 11 月：簽訂「市民醫院整備營運事業」事業契約／開始設計業務 2004 年 10 月：開始建設工程

2006 年 04 月：醫院完工典禮

2006 年 10 月：開院(原先預計開院日期為 2005 年 4 月) 2006 年 12 月：新市長上任

2007 年 06 月：顧問(ITNY)提出「重新檢驗醫院經營等」最終報告

2007 年 06 月：顧問(ITNY)提出「重新檢驗醫院經營等」最終報告