第四章 日本 PFI 經驗於我國之啟示
第一節 我國民間參與公共建設法制概說
目前我國與民間參與公共建設之相關法令，主要為「獎勵民間參與交通建設條 例」及「促進民間參與公共建設法」兩部法律，以下簡述其立法背景，並檢討數 則案例，以了解現行制度上之問題點。
壹、 獎勵民間參與交通建設條例 一、 立法背景與沿革
獎勵民間參與公共建設條例(下稱「獎參條例」)制定於 1994 年，獎參條例第 1 條立法理由開宗明義揭示：「為獎勵民間參與交通建設，提升交通服務水準，加 速社會經濟發展，特制定本條例。」可見獎參條例主要係為獎勵民間參與公共建 設之投資，以期帶動交通服務水準之提升並助於社會經濟發展。參照行政院在 1993 年所提出之獎參條例草案總說明218，獎參條例之制定背景係因當時社會經 濟發展迅速，國民所得快速增長，對於交通服務之品質及需求日漸迫切，但交通 服務之供給投資不足，無法因應需求，且因交通建設計畫投資金額龐大，以往均 係單獨仰賴政府預算支應交通建設之經費，然此作法已無法應付現今需求，故有 需要參考先進國家引進民間與政府共同參與之關係，例如日本第三部門或者美國 政府與民間所發展出之合夥關係，或者仿效歐洲及東南亞所推行之興建後移轉產 權給政府之方式，以加速交通建設之推動。
此外，交通建設具有投資金額龐大、回收期間長、高外部效益，但內部財務 報酬較低之特性，因此必須提供足夠誘因，以促使民間參與公共建設之興建及營 運。為此，獎參條例即係在此背景下應運而生，其主要任務之一即是為民間投資 人提供法源基礎，以利參加當時政府所提出之台灣南北高速鐵路案(下稱「高鐵 案」)。
獎參條例自1994 年制定以來，共經過三次修正，第一次係 2002 年 4 月因應 凍結台灣省以及政府組織調整而修正；第二次係在2002 年 5 月，配合行政程序 法公布施行，將條文用語調整與行政程序法一致；第三次修正則係在 2015 年 5 月，因適用獎參條例之高鐵案發生財務危機，政府為介入處理，因而增訂獎參條
218 立法院第二屆第一會期第三十八次會議議案關係文書，頁 82 以下。
例第4 條第 2 項，具體規定高鐵案中，政府之出資或捐助額度占資本總額或財產 總額之比例，從獎參條例第4 條第 1 項原規定之不得超過百分之二十，大幅放寬 至低於百分之五十，以使政府可透過增資方式，解決高鐵案財務問題219。現行獎 參條例全文共計49 條，分設六章，第一章為總則(第 1 條~第 8 條)；第二章用地 取得與開發(第 9 條~第 24 條)；第三章融資與稅捐優惠(第 25 條~第 34 條)；第四 章申請與審核(第 35 條~第 39 條)；第五章監督與管理(第 40 條~第 45 條)；第六 章附則(第 46 條~第 49 條)。
二、 運作機制
(一) 獎參條例之事業對象、事業流程及事業類型
獎參條例係以交通建設之興建及營運為主要獎勵對象，依據獎參條例第5 條 之規定，所謂重大交通建設，係指鐵路、公路、大眾捷運系統、航空站、港埠及 其設施、停車場、觀光遊憩重大設施及橋梁及隧道共八種建設。
在獎參條例之事業流程上，最初係由主管機關進行妥適性報告(Suitability)及 計畫可行性報告(Project Feasibility Study)，並提出規畫大綱。之後由主管機關公 布規畫大綱初稿，徵求民間業者意見，並且會同民間業者就大綱提出修改之提議。
接著，由專責單位綜合民間投資人之回覆及提案後，修正規劃內容並成立甄審委 員會。主管機關完成交通事業之規劃後，應公告規劃並開放民間投資人領取招標 文件參與投標。對於投標之民間投資人，由主辦機關成立甄審委員會進行初審(資 格評審)，審查投資人之資格能力及信譽，以確保具備履約能力，降低履約風險。
民間投資人經甄審委員會評定通過後，進入綜合評審階段。此階段依據獎參條例 第 37 條所規定之事項，審查申請人之興建或營運能力、公司組織健全性、財務 計畫可行性、附屬事業之收入、權利金支付額度及要求政府投資或補貼等事項。
甄審委員會選出最優申請人後，由主管機關通知最優申請人進行議約與細部規 劃，在雙方完成磋商後簽訂投資契約220。
219 參立法理由：「一、本條有關政府或公營事業機構直接投資間接投資之規定，按執行實務有關 間接投資部分欠缺明確定義，爰參採促參法第四條規定，修正原條文第一項為政府、公營事業出 資或捐助。二、目前適用獎參條例之民間參與興建營運台灣南北高速鐵路案（下稱高鐵案），發 生財務問題，而有政府協助或主導解決之需求，擬由高鐵相關建設基金直接出資242 億元、政府 得以掌握董監事席次優勢之公司或法人（泛公股）投資58 億元，以為解決；未來政府、公營事 業出資額度將佔台灣高鐵公司資本總額約49%，加計泛公股投資額度後，總持股比率約 64%。爰 原條文規定應有就高鐵案修正放寬之必要。為維持高鐵案之民間機構仍具民營企業型態，經參酌 國營事業管理法第三條第一項第三款規定：「本法所稱國營事業如下：……三、依公司法之規定，
由政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者。」爰增列第二項，就高鐵案放寬本條有關 政府、公營事業出資或捐助者，其出資或捐助不得超過該公司資本總額或財產總額百分之二十之 規定為百分之五十」
220 參潘欣榮(1998)，〈BOT 建設下公開招標法律問題之探討（上）─以獎參條例為中心〉，《月旦 法學雜誌》，36 期，頁 107-114。有關宣布決標以及主管機關通知民間投資人為最優申請人之「核 准函」之法律性質，因非本文探討之重點，在此與以省略。詳細討論可參潘欣榮(1998)。〈BOT 建 設下公開招標法律問題之探討（下）─以獎參條例為中心〉，《月旦法學雜誌》，37 期，頁 116-125。
獎參條例規範下之事業類型共計有三種221，第一種係由政府規劃之交通建設 計畫，經核准由民間機構投資興建及營運其一部或全部者(即興建－營運－移轉 模式, Build-Operate-Transfer, BOT)。第二種是由政府興建完成之交通建設，經核 准由民間機構投資營運其一部或全部者(即營運－移轉模式, Operate-Trasfer, OT)。第三種則是由民間機構自行規劃之交通建設計畫，經政府依法審核，准其 投資興建營運者(即興建－移轉－營運模式, Build-Own-Operate, BOO)。
(二) 獎勵措施
獎參條例既係為鼓勵民間參與交通建設之投資，自須具備足夠誘因以驅使民 間參與投資，為此，獎參條例主要透過三種方式提供民間投資之誘因，第一是在 用地取得及開發上提供協助：交通用地涉及都市計畫變更者，主管機關應協助辦 理變更(獎參條例第 9 條)，交通用地屬公有土地者由主管機關依程序辦理撥用並 得出租或設定地上權，不受土地法第25 條222及國有財產法第28 條223之限制，並 且可給予租金優惠(獎參條例第 10 條)。若交通用地屬私有土地者，則主關機關得 視需要依法報請徵收，並得在徵收計畫書中載明聯合開發、委託開發、合作經營 或依上述第10 條出租或設定地上權(獎參條例第 11 條)。同時，為加速取得交通 用地，主管機關得協調公有土地管理機關或公營事業訂定開發計畫(第 13 條)。第 二是提供融資優惠，對於不具備完全自償能力224之交通建設，得就其非自償部分 由政府補貼所需貸款利息或投資建設之一部(獎參條例第 25 條)，主管機關得洽 請金融機構提供民間機構長期優惠貸款，此貸款期限及授信額度不受銀行法第 33-3 條、第 38 條及第 84 條之限制(獎參條例第 26 條)。在公司經營政策上，經 主管機關核准營運並公開發行股票之民間機構，不論股票是否上市，均得發行公 司債225(獎參條例第 27 條)。第三是稅捐優惠，民間機構得自開始營運後課稅所得 之年度起，最長五年內免納營利事業所得稅，民間機構並得自行選定延遲開始免 稅之期間；在部分項目支出金額百分之五至百分之二十限度內，得抵減當年度應 納之營利事業所得稅額(獎參條例第 28、29 條)。有關供興建交通建設使用之營運 機器、設備、施工用特殊運輸工具等，經交通部證明屬實者，得免徵進口關稅；
221 獎參條例第 6 條。
222 土地法第 25 條：「 直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，
並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」
223 國有財產法第 28 條：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其 收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」
224 又稱為自償率(Self-Liquidation Ratio, SLR)，依據行政院國家發展委員會之定義，所謂自償率 係指：「營運評估年期內各年現金淨流入現值總額，占公共建設計畫工程興建評估年期內所有工 程建設經費各年現金流出現值總額之比值」，其計算式為：營運評估年期內各年現金淨流入現值 總 和 ／ 營 建 期 間 工 程 建 設 經 費 現 金 流 出 現 值 總 和 。 行 政 院 國 家 發 展 委 員 會 網 頁 ， http://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=01B17A05A9374683&sms=32ADE0CD4006BBE5&s
=E326286EE62D4EC7，2017/4/23 最後瀏覽。
225 參發行人募集與發行有價證券處理準則第 38 條：「上市、上櫃公司及興櫃股票公司得發行公 司債券與認股權分離之附認股權公司債；未上市或未在證券商營業處所買賣之公司不得發行公司 債券與認股權分離之附認股權公司債。」
用於經營交通建設施之機器、設備、電聯車等，經交通部證明屬實者，其進口關 稅得分期繳納。(獎參條例第 30 條)。其他稅捐減免例如不動產地價稅、房屋稅、
取得時課徵之契稅得予以適當減免(獎參條例第 31 條)。
三、 實務案例與問題檢討
實務上適用獎參條例之著名案例，首推台灣南北高速鐵路案及高雄都會 區大眾捷運建設案(下稱「高雄捷運」)，此兩建設案之共通點除投資規模均 屬千億以上之鉅額投資外，兩者亦均係採取 BOT 方式興建。本文以下就此 兩案例略作介紹，並探討實務上發生問題之成因及解決之道。
實務上適用獎參條例之著名案例，首推台灣南北高速鐵路案及高雄都會 區大眾捷運建設案(下稱「高雄捷運」)，此兩建設案之共通點除投資規模均 屬千億以上之鉅額投資外，兩者亦均係採取 BOT 方式興建。本文以下就此 兩案例略作介紹，並探討實務上發生問題之成因及解決之道。