福岡市海水浴運動中心破產案

雖然 PFI 起初之目的在於藉助民間創意想法等力量，以達成提供低廉且高品 質之公共服務，然而並非所有採行PFI 方式實施之事業均依照原定事業計畫順利 進行。在日本PFI 實務上，亦有無法遂行事業目的，甚至面臨嚴重虧損影響事業 存續甚至破產等個案發生，其中最為著名者為日本第一例宣告PFI 事業破產之福 岡市「海水浴運動設施(下稱「本件設施」)」，本設施全名為：「福岡市臨海工廠 餘熱利用設施整備事業」¹⁸⁴，係福岡市首例及日本第三例PFI 事業，其事業主體 之 Taraso 福岡股份有限公司以經營狀況不佳為由而決定聲請破產程序，並且在 2004 年關閉該公司所經營之臨海工廠餘熱利用設施「Taraso 福岡」，以下就其破 產之原因及改善對策檢討之：

(一)事業概要¹⁸⁵

本事業計畫緣起於福岡市在興建垃圾焚化設施「臨海Green Park」時，為求 取得周遭居民之理解，以建設附隨設施之方式，依據地方期望、市民需求以及利 用燃燒垃圾後所產生之餘熱等觀點綜合考量後，福岡市在平成9 年(1999 年)開始 評估將餘熱使用於提供市民健康有所助益之服務設施，也就是本件設施，並且在

184 原文為：「福岡市臨海工場余熱利用施設整備事業」，通稱為「タラソ福岡」。

185 參福岡市 PFI 事業推進委員会(2005)，「タラソ福岡の経営破綻を越えて～ＰＦＩ事業の適正 な推進のために～タラソ福岡の経営破綻に関する調査検討報告書」，頁 5-6，全文見內閣府網 頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/houkoku/chihou/pdf/hukuoka_hukuokashi_01.pdf，2017/5/29 最後瀏覽；另參山口直也(2013)，「PFI/PPP 事業における意思決定問題—— 福岡市臨海工場余 熱利用施設整備事業のケース ——」，《新潟大学経済論集》，95 号，頁 59-88。

隔年制定基本計畫，預計以過往既有的公有公營方式建置經營本件設施。然而，

隨著PFI 法在平成 11 年 7 月公布及 9 月施行，福岡市從重視本件設施之軟體層 面以及將設計、建設及營運維持管理總括由民間事業者實施等點進行評估，認為 本件設施有以福岡市首件 PFI 事業方式實施之可能性，於是福岡市即在平成 11 年實施關於本件設施之市場調查，分析地區特性、溫泉需要，但此時所遭遇之問 題係實務上並沒有累積與海水浴相關之資料，因此市場調查結果採取預測方式，

估計每年約有 10 萬人次使用設施。另一方面，因本件設施之餘熱來源也就是臨 海工廠預計在 2003 年運轉之故，福岡市要求本件設施亦應在臨海工廠開始運轉 後迅速營業，故對事業者而言開業準備時間相當有限。

本件事業是以提升健康志向、因應高齡化社會的到來、促進地區溝通交流等 21 世紀社會要求而貢獻地區社會為目的，提供「利用海水以水中運動實踐健康」、

「發表有關健走等與維持健康有關之資訊」以及「提供溝通交流之空間」三種設 施為其核心。主要設施有「健康增進區(包含使用溫海水泳池及健康設施、健走健 康設施、水中運動設施、健身房、浴室等)」、「溝通交流區」以及「管理共用區」

福岡市並在平成12 年 5 月在選定特定事業的同時，發布募集要點，但因公 開募集期間僅有2 週，許多公司不及準備投標，結果在領取募集要點的 55 間公 司中，僅2 間參加最終投標，經審查委員會兩次審查後，選定以大木建設股份有 限公司為代表事業者之團體為本件事業之實施人。

表 33 福岡市海水浴運動中心事業內容概要¹⁸⁶

事業名稱 福岡市臨海工廠餘熱利用設施整備事業 事業類型 合資型(支付服務費用+收取使用費用) 事業方式 BOT 方式

事業期間 15 年

基地面積 約6,000 平方公尺

構造規模等 構造 地上：木造及鋼骨造 地下：鋼筋混凝土造 樓層數 地下一層地上一層

建築面積 約2,410 平方公尺

總面積 約2,870 平方公尺(一樓 2,380 平方公尺、地下一層 490 平方公尺)

186 萩尾十四秋(2003)，《［福岡市］臨海工場余熱利用施設整備事業におけるPFI 実施状況につい て》，收錄於山内弘隆・森下正之編，「＜地域科学＞まちづくり資料シリーズ33 自治体版 PFI

－その戦略と実務－」，頁116。轉引自山口直也(2013)，《PFI/PPP 事業における意思決定問題—

福岡市臨海工場余熱利用施設整備事業のケース—》，新潟大学経済論集，95 号，頁 63；另參福 岡 市 臨 海 工 廠 餘 熱 利 用 設 施 整 備 事 業 實 施 方 針 ， 全 文 見 內 閣 府 網 頁 ， http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/jigyou/shousai/pdf/fukuoka/03_40130_120330_1_01.pdf ， 2017/5/29 最後瀏覽。

最高高度 約11.5 公尺 熱利用設施整備事業提案審查講評』，頁4，全文見內閣府網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jou hou/houkoku/chihou/pdf/hukuoka_hukuokashi_01.pdf，2017/6/7 最後瀏覽。

查 第 二 次 審 查

事業計畫提案的妥當性 確認 確認

事業費用總額 1,689,975 千日

圓元 1,190,000 千日圓 15 年累積 總金額。

結 果

次 優 先 交 涉 權

人 優先交涉權人

(二)事業者破產之過程及福岡市之應對措施

本件設施在2002 年 4 月開始營業，首年度之使用者總數為 10.9 萬人次，遠 不及當初事業者所預估之每年 24.7 萬人次的一半，且當初係預估因設施特色明 確，應能帶來較高的附加價值，但實際上卻因為餐廳及商店經營不善，使得人均 消費額較提案當時之預測為低，致使獲利不佳。其結果，在事業提案時原本預測 每年營收為4.4 億日圓，然而在平成 15 年 3 月決算時，營收總額僅 2.1 億日圓，

致使事業者受到6 千萬日圓之損失。為改善經營現狀，事業者將設施重新裝修以 及廢止餐廳與商店，並且增加運動鍛鍊設施以及擴大運動場地，然而，雖事業者 已採取改善經營狀況之種種措施，卻仍無法跟本地改善收支狀況，最終在平成16 年3 月時，使用者總數小幅成長到 13.3 萬，營收為 2.2 億元，事業經營者受到 1 億2 千萬日圓以上嚴重的損失，且該公司之債務已超過資產。本件事業之事業者 代表企業大木建設隨即在2006 年 4 月進入民事再生程序，並在同年 9 月董事會 決議在11 月關閉本件設施，最後本件設施在 2007 年 4 月由新民間事業者承接，

並在同月恢復設施之營運，總共中斷約4 個月時間無法使用¹⁸⁸。

在公共設施之管理者福岡市對本件設施經營狀況之掌握方面，雖然福岡市早 在2004 年 1 月所舉行之 Taraso 福岡經營協議會中，已收到本件事業在財務面上 有難以持續事業之危險的報告，然而，福岡市認為本件事業的重建已是民間事業 者及融資者之任務，並未對於事業之持續採取早期應對措施。

另一方面，Taraso 福岡則是對於福岡市提出可依據自由裁量變更向使用者收 取之設施使用費等基本費用之申請，並申請變更契約內容。但福岡市認為雖然引 進會員制度所為之會費設定以及基本費用以外費用之設定屬於事業者之裁量範 圍，可是基本費用是在公開徵求事業者時即已設定自由使用時，大人兩小時收費 八百元以下之故，其變更將會成為變更公開徵求條件的根本部分，因此並未認可

188 參福岡市 PFI 事業推進委員会(2005)，「タラソ福岡の経営破綻を越えて～ＰＦＩ事業の適正 な推進のために～タラソ福岡の経営破綻に関する調査検討報告書」，頁8-10，全文見內閣府網 頁 網 頁 ，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/houkoku/chihou/pdf/hukuoka_hukuokashi_01.pdf， 2017/5/29 最後瀏覽。

事業者之申請。無法獲得變更使用費用申請許可之事業者，在同年9 月招開董事 會，決定因難以持續本件事業，因此在2004 年 11 月 30 日關閉本件設施。福岡 市因為無法事先準備防止設施遭關閉之方法，因此本件設施即在上開期日即告關 閉，使得對於市民所提供之服務因而中斷。

(三)本件事業之問題點¹⁸⁹

本件設施在關閉後，由新民間事業者承接本件事業，於平成2005 年 4 月重 新開始本件設施之營運，但在此四個月期間，服務提供受到中斷。檢討委員會指 出本件設施最大的問題點在於：「從本件事業之最初到現在均未能充分進行將『迴 避事業之中斷』或者『將中斷期間最小化』所為之風險管理」。檢討委員會並認 為本件設施無法防止事業陷入破產且無法避免公共服務之提供受到中斷。關於本 件事業破產之原因，檢討委員會認為應從積極面及消極面兩者著手檢討。首先，

在積極面上，因本件事業乃福岡市首件、全國第3 件之 PFI 事業，且當時 PFI 法 剛施行不久，尚未累積足夠PFI 事業之參考前例，國家在提供法律整備以及建議 諮詢上亦未累積相當的經驗。

其次，檢討委員會指出，本件事業陷入破產之直接原因，係因關於當初由民 間事業者負擔之「需求風險」，Taraso 福岡未能適當因應之故。因本件設施所採 行之事業機制係由民間事業者向使用者收取費用以經營設施之方式，因此經營優 劣直接影響到事業實施之結果，此係PFI 事業所被期待能賦予之效果之一。此外，

本件事業是由與使用者人次多寡毫無影響的福岡市設定服務提供費用之構造，並 沒有將需求風險完全地移轉予民間事業者。雖然福岡市所設想的每年使用人次為 10 萬人次，與平成 15.16 年實際人次相去不遠，但實際上每位使用者消費之金額 低於評估金額，因此仍免不了虧損之命運。另一方面，本件事業公共設施之管理 者、民間事業者及融資人，由於對PFI 事業本質之理解不充分，因此無法認識到 其各自之角色，且對於風險之認識相當低，從而未採取完善的風險管理措施。具 體而言，例如本件事業係部分由福岡市支付服務費用，部分由收取使用費用作為 事業收入，因此某程度上民間事業者須負擔需求之風險，然而，民間事業者對於

本件事業是由與使用者人次多寡毫無影響的福岡市設定服務提供費用之構造，並 沒有將需求風險完全地移轉予民間事業者。雖然福岡市所設想的每年使用人次為 10 萬人次，與平成 15.16 年實際人次相去不遠，但實際上每位使用者消費之金額 低於評估金額，因此仍免不了虧損之命運。另一方面，本件事業公共設施之管理 者、民間事業者及融資人，由於對PFI 事業本質之理解不充分，因此無法認識到 其各自之角色，且對於風險之認識相當低，從而未採取完善的風險管理措施。具 體而言，例如本件事業係部分由福岡市支付服務費用，部分由收取使用費用作為 事業收入，因此某程度上民間事業者須負擔需求之風險，然而，民間事業者對於