他山之石─投資條約以外之國際法上判斷標準

國際法上，如第三章所述，與美國國內法的情形不同，係以措施產生的效果為主要 判斷標準。除近代國際投資條約外，Iran-US Claim Tribunal 以及歐洲人權法院兩個機構，

提供了大量的徵收相關案例，其中有部分案例即與國家規制權限之行使範疇相關。

4.4.2.1 Iran-US Claim Tribunal

國際仲裁判斷或是法院實踐上，早期比較少碰觸這個問題。在Iran-US Claim Tribunal 的案子中，如前已提及Starrett Housing Corporation v. Iran與Tippetts, Abbett, Mccarthy, Stratton v. Iran案等許多案件明示徵收判斷以國家措施對外國人資產產生之影響為主，並 且不已國家出於徵收之意圖為必要，亦不問國家取得利益或是財產權與否。看似是以國 家措施產生的效果為唯一判斷標準，但是在Too v. Greater Modesto Insurance Associates 一案，仲裁庭卻引述Restatement(3rd)表示，「……國家出於善意而制定之一般性稅務規 定、或是其他公認屬於國際法上正當規制權限內之行為，只要不具歧視性並且並非針對 外國人、迫使其將財產交予國家，國家不需就該類措施造成的經濟損害負責……」，⁶²最 後並認定該案中牽涉的稅務措施為國家規制權限行使，因此並不需賠償。

61 陳新民，同前註，頁 331-332。

62 Too v. Greater Modesto Insurance Associates, 23 Iran-U.S. Cl. Trib. Rep. 378, 387-88 (1989).

(" A State is not responsible for loss of property or for other economic disadvantage resulting from bona fide general taxation or any other action that is commonly accepted as within the police power of States, provided it is not discriminatory and is not designed to cause the alien to abandon the property to the State or to sell it at a distress price…" Too v.

Greater Modesto Insurance Associates,).

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另外，在Sedco, Inc. v. National Iranian Oil Company案中，仲裁廷也表示：「……國 家不必就公認為警察權範圍內的善意規制措施，所造成的經濟損害負責，此為國際法上 公認的原則。」⁶³肯任此一原則。

4.4.2.2 歐洲人權法院

相較於其他國際仲裁或判決上廣泛受到美國徵收法制影響，歐洲人權法院代表了歐 陸法系的另一種思維模式。自其創立以來，歐洲人權法院處理了許多國際財產權保障的 案例，其判決中相當注意國家規制權限與締約國人民間利益的權衡，因此得到相當良好 的評價，其判決也成為現代投資仲裁中，經常參考的對象。⁶⁴

在歐洲人權公約本文中，對財產權保障由於締約時在各締約國間無法達成共識，爭 議頗大，因此並未列入財產權的保護。而是到了 1952 年，才透過議定書的形式將財產 權保護納入公約中。⁶⁵歐洲人權公約第 1 議定書第 1 條規定，

「每個自然人或是法人都有權和平的享有其財產上之權利。除出於公共利益，並依 循內國法與國際法一般原則外，該財產權不得剝奪。

前項條文並不影響國家執行其認為必要之法律，限制財產權之利用以符合公共利益 或是保全稅款、其他給付義務或罰金之權力。」⁶⁶

歐洲人權法院將本條解釋為同時包含三組規定(rule)，其一為第 1 項前段的財產權 保障，其二為第 1 項後段所規定，財產權之剝奪必須出於公共利益、並且同時符合國內

63 Sedco, Inc. v. National Iranian Oil Company, 9 Iran-U.S. Cl. Trib. Rep. 248, 273-74. (1985).

(“…an accepted principle of international law that a State is not liable for economic injury which is a consequence of a bona fide ‘regulation’ within the accepted police power of states.”)

64 Elysee M Freeman, Regulatory Expropriation Under NAFTA Chapter 11: Some Lessons From the European Court Of Human Rights, 42 COLUM.J.TRANSNAT'L L. 177, 180 (2003).

65 Hélène Ruiz Fabri, The Approach Taken By The European Court Of Human Rights To The Assessment Of Compensation For ‘Regulatory Expropriations‘ of The Property of Foreign Investors, 11 N.Y.U. Envtl. L.J. 148, 149(2002).

66 Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, §1, Mar.

20, 1952,213 U. N. T. S. 262 .

("Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.")

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法與國際法一般原則的規定，其三則為第 2 項規定，國家有權限制財產權之利用方式 (control of use)。三組規定必須互相參照，因此所有的財產權干涉，根據第 1 項前段的財 產權保障規定，歐洲人權法院都可以加以審查，並且各種干涉都必須符合比例原則的要 求。⁶⁷

首先，根據第 1 議定書第 1 條 1 項前段在歐洲人權公約體系下的財產權保障，經歐 洲人權法院確認，其範圍及於所有內國法承認之財產權，具體案例上並包括動產、不動 產、經濟或是商業上的利益，例如事業的商譽或是其價值、以及契約權利、執照、非實 體財產權甚至公法上的請求權，例如社會貸款或是退休金請求等等，財產權的範圍相當 寬廣。⁶⁸

國家行為若對財產權造成影響，歐洲人權法院有權對該措施加以審查。根據本條規 定，國家造成財產權影響的型態可以分為三種，其一為第一項後段所稱的財產權的剝奪，

其二為第 2 項所稱的財產權之利用限制，第三則為前述兩種以外的財產權限制，三種限 制方式都必須避免造成人民的特別犧牲，否則必須加以補償。⁶⁹歐洲人權法院在判斷國 家措施對財產權之影響，是否構成國家賠償義務時，首先區分造成影響的措施屬於兩者 中的何者，並採取不同密度的公共目的、以及比例原則兩階段審查，判斷該國家是否需 要補償。⁷⁰在第一階段，法院會先檢視國家的措施是否出於公共利益之考量，任何財產 權的干預，都必須出於正當的公共目的，若非如此，措施即違反第 1 議定書第 1 條之規 定；⁷¹在第二階段，則進行比例原則之審查，若政府措施造成人民的個人特別犧牲 (individual excessive burden)，則國家必須提供補償，若金錢給付無法補償時，國家必須 負回復原狀的義務。⁷²此外，歐洲人權法院十分強調在判斷上，必須注意締約國公共利 益之維持與個人財產權保障之間的平衡，以及各國的裁量空間。⁷³

67 DAVID HARRIS, ET AL.,LAW OF THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS 666-68(2009);

Freeman, supra note 64, at 188-200.

68 Fabri, supra note 65, at 149.

69 HARRIS, ET AL.,supra note67, at 666-68; Freeman, supra note 64, 186-94.

70 惟歐洲人權法院通常不會質疑國家提出的公共目的，HARRIS, ET AL.,supra note67, at 668-69.

71 Freeman, supra note 64, at 188-93.

72 Fabri, supra note 65, at 163-64.這裡的個人特別犧牲是在比例原則下判斷的，與德國國內法還有 我國國內法由平等原則建立此一基礎不同，併此說明。

73 Freeman, supra note 64, at 186.

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根據歐洲人權法院的見解，一般而言財產權之剝奪是指，國家措施造成財產權的完 全喪失，或是失去其所有價值。⁷⁴但是並非所有造成財產權喪失的措施，皆可歸類財產 權之剝奪。在部分案例中，法院將造成財產權喪失的措施，歸類為財產權的利用控制，

此時國家採取措施的目的將會是重要判斷標準。⁷⁵然而此等措施仍須進行比例原則審查，

視措施是否在公益與私益間取得平衡。⁷⁶

直接徵收的樣態毫無疑問屬於此處所稱之財產權剝奪，蓋其將財產權不可回復的移 轉予國家所有。但是其他政府措施，未移轉財產權的狀況下，正如國際法其他領域產生 較多爭議。歐洲人權法院認為，有些情況下，雖然政府措施並未剝奪人民的財產權、或 是使之完全消滅，但是人民已經無法利用或處置其財產權，此時無論政府主觀上是否有 意徵收財產，仍然構成第 1 項後段的財產權剝奪。⁷⁷例如在Sporrong and Lönnroth v.

Sweden案中，法院表示，「在政府措施造成直接徵收以外，換言之，沒有強迫人民移轉 財產權的干預時，法院不能拘泥於形式，而必須審酌相關的情狀……蓋本公約所欲保障 的是人民可實際、有效的享有其財產權……法院必須判斷干預是否如原告所稱，已足達 到事實上徵收的程度。」；⁷⁸後續的案例也顯示，在歐洲人權公約下，政府的規制措施仍 有落入第 1 項後段財產權剝奪的可能。但是必須該等規制措施對財產權的影響程度極高，

原則上必須使財產權失去所有價值方構成財產權之剝奪。例如本案中，雖然國家的禁建 令出於明確的徵收意圖，但是法院以其影響並不嚴重為由，認為僅屬財產權的利用限制，

74 Freeman, supra note 64, at 191; 學者有不同見解認為，歐洲人權公約下的財產權剝奪，必由針 對特定財產而為的措施構成，因此如透過立法廣泛的規定財產權內容，不會構成財產權剝奪。

該學者認為，此種見解與歐洲各國的內國法相符，並且呼應第 1 議定書第 1 條 2 項，給予國 家廣泛規制空間的意旨。Fabri, supra note 65, at 156,但是此一見解與歐洲人權法院的意見不 同，歐洲人權法院在案件中已經表明，規制性措施或是一般性實施的規則仍有可能構成財產 權之剝奪，惟仍須通過公共目的與比例原則之檢驗，見後述。

75 HARRIS, ET AL.,supra note67, at 677, 677 fn 174; ROBIN C.A.WHITE, ET AL.,THE EUROPEAN

CONVENTION ON HUMAN RIGHTS 500-01 (2010).

76 Id; Freeman, supra note 64, at 191-93.

77 Freeman, supra note 64, at 189-90.

78 Sporrong and Lonnroth v. Sweden, 52 Eur. Ct. H.R. (ser. A) ¶63(1982).

(“In the absence of formal expropriation, that is to say a transfer of ownership, the Court considers that it must look behind the appearances and investigate the realities of the situation complained of … Since the Convention is intended to guarantee rights that are “practical and effective”…, it has to be ascertained whether that situation amounted to a de facto expropriation, as was argued by the applicants”)

54 不構成財產權的剝奪。⁷⁹

若國家措施構成財產權之剝奪，則其按照第 1 條後段之規定，其實施必須出於公共 目的，遵守國內法與國際法上一般原則，並且通過比例原則之檢驗。歐洲人權法院在檢 驗比例原則時，會檢視國家的措施和其所欲達成之公共目的間是否存有合理關聯，並且 要求不能對財產所有人造成個人特別犧牲，否則即失其比例性。在財產權剝奪的狀況下，

國家提供補償與否是影響法院判斷個人特別犧牲的重要因素，若國家並未給予補償或是 補償不足額，則通常歐洲人權法會認定此一措施造成了個人特別犧牲，而必須彌補人民 之損害。⁸⁰

而財產權的利用限制，一般而言必須措施具有三個要件，即措施必須具有法律特性 (character of law)、措施必須出於公共利益、確保稅款、其他給付義務或其他罰金、罰緩 的履行等目的、以及措施必須符合比例原則。⁸¹但是一般而言，法院不會要求國家就財

而財產權的利用限制，一般而言必須措施具有三個要件，即措施必須具有法律特性 (character of law)、措施必須出於公共利益、確保稅款、其他給付義務或其他罰金、罰緩 的履行等目的、以及措施必須符合比例原則。⁸¹但是一般而言，法院不會要求國家就財