國際習慣法上徵收規範之發展

3.1.1 前言

徵收規範早在現代投資條約誕生之前，即在國際習慣法上佔有一席之地，這些國際 習慣法的徵收保護規範不僅填補起條約未有規定的空白地帶，對於今日投資條約上之徵 收規範更是扮演不可或缺的角色，諸多國際條約的實踐，以及仲裁、判決等等，亦反映 在國際習慣法上，使之繼續發展、成長。³鑒於國際習慣法的重要性，本項將先討論國

1 ANDREW NEWCOMBE &LLUIS PARADELL,LAW AND PRACTICE OF INTERNATIONAL INVESTMENT

TREATIES:STANDARDS OF TREATMENT 332 (2009).

2 RUDOLF DOLZER &CHRISTOPH SCHREUER,PRINCIPLES OF INTERNATIONAL INVESTMENT LAW 101 (2012).

3 Id. at 17; 關於國際投資法的法源，See generally, id. at 12-19; NEWCOMBE &PARADELL supra note

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際習慣法上的徵收規範。但因近代國際投資條約以及仲裁對國際習慣法也會產生影響，

本節所討論的國際習慣法內容，主要指近代國際投資條約以外的仲裁實踐以及較早期國 際法庭的判決。

3.1.2 國際習慣法的徵收規範

徵收行為一直以來是國際習慣法上對外國人待遇中心議題，無論是管制經濟體制或 是採取市場經濟體制的國家，在歷史上都曾對外國人財產採取各種徵收措施，特別是為 了確保關鍵產業或是資源時，更是如此。⁴此種實踐與國際法上尊重主權國家對其境內 享有最高主權兩相呼應，因此無論在國際習慣法或是現代的投資條約中，原則上都承認 國家享有徵收外國人財產的權力。⁵

但是此一權力並非毫無限制，為了對外國人財產提供保護，國際習慣法上亦普遍承 認徵收外國人的財產，必須加以補償，否則即為違法徵收。只有在國家採取措施屬於合 理規制措施時，例外不用補償。並且補償義務不以直接徵收為限，即使是間接徵收也必 須負補償責任。⁶概念上雖然簡單清晰，但在具體個案的適用上，相對就困難得多。國 際習慣法上的徵收規範，主要爭議集中在三個議題上：受徵收保護的標的為何、什麼樣 的國家行為(或是不行為，詳後述)構成徵收、以及徵收的合法要件，其中以徵收補償之 計算標準最為重要。⁷對於受徵收保護的標的，雖然過去多有爭議，但今日因為國際投 資條約中多半已經提供投資的定義，重要性不如以往；而徵收補償之計算標準並非本文 之重點，故這兩個議題本節將略過不予討論，而集中於徵收行為的定義以及徵收合法要 件上。

如前所述，國際法對於徵收必須補償此一原則沒有太多爭議，但是什麼狀況構成徵 收，尤其是間接徵收，卻一直是個難題。即令在歷史較久，發展較為完備的國內法系統，

1, at 98-107.

4 JAMES CRAWFORD,BROWNLIE’S PRINCIPLES OF PUBLIC INTERNATIONAL LAW 621(2012).

5 MALCOLM N.SHAW,INTERNATIONAL LAW 828(2008);DOLZER &SCHREUER, supra note 2, at 98.

6 NEWCOMBE &PARADELL, supra note 1, at 322-23; CRAWFORD, supra note 4, at 624.

7 NEWCOMBE &PARADELL, supra note 1, at 322; DOLZER &SCHREUER, supra note 2, at 99.

16 許多國家仍然沒有發展出一致的標準判斷。⁸

在類型上，國際習慣法之徵收規範保護範圍包括直接徵收與間接徵收。直接徵收是 比較傳統的樣態，通常指國家直接將外國人之財產權剝奪移轉為己所有，或是移轉給國 家所指定之第三方，包括國有化(nationalization)、行政上之沒入(confiscation)、刑事上的 沒收(forfeiture)等等樣態。⁹國有化通常指的是將整個經濟部投資業務處門(sector)或是產 業收為國有，是一種大規模的徵收行為。而行政上與刑事上的沒收，兩者都是不予補償 的類型，行政上的沒收範圍較廣，而刑事上的沒收則是指違反刑事法律而受之刑罰，這 類措施通常屬於合理規制措施的範疇而不需補償。¹⁰

直接徵收的爭議主要發生於 70-80 年代，由於第三世界國家對部分產業進行國有化 而起，現在已經較為少見。現今的徵收爭議，主要集中於間接徵收議題上。

3.1.2.1 近代投資條約以前的徵收相關仲裁跟判決

例如伊朗─美國仲裁法庭的案例中，一方面承認保護間接徵收，另一方面也做出其 對間接徵收之定義：

在Starrett Housing Corporation v. Iran一案中，仲裁庭亦表示，「當國家行為對財產 權造成過度干預，而使該財產權對投資人而言幾乎完全失去作用，即使國家行為時並無 剝奪、移轉財產權的意圖而且財產權也未被剝奪，此種行為仍應視為徵收。」¹¹

伊朗─美國仲裁法庭也在Tippetts, Abbett, Mccarthy, Stratton v. Iran案中，表達類似的 意見。在該案中仲裁庭認為，當國家行為對財產權的利用或是利益的享有造成干涉時，

雖然沒有實際剝奪財產權，仍然可能構成國際法上的徵收。但是並非只要國家奪取 (assumption)並控制財產權，即必然構成徵收而需補償。必須措施造成的影響不只是暫時

8 CAMPBELL MCLACHLAN, ET AL.,INTERNATIONAL INVESTMENT ARBITRATION:SUBSTANTIVE

PRINCIPLES 266-68 (2008).

9 NEWCOMBE &PARADELL supra note 1, at 324; 林韋仲，「外國投資之法律管制與保護──以徵收 投資者私有財產為中心(上)」，台灣國際法季刊，第 9 卷第 2 期，頁 211-13，（2012）。

10 NEWCOMBE &PARADELL supra note 1, at 358-62.

11 Starrett Housing Corporation v. Iran, 4 Iran-U.S. Cl. Trib. Rep. 122, 154 (1983).( “…it is recognized in international law that measures taken by a State can interfere with property rights to such an extent that these rights are rendered so useless that they must be deemed to have been

expropriated, even though the State does not purport to have expropriated them and the legal title to the property formally remains with the original owner.”)

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干涉，並造成所有權的基礎權利喪失，方構成徵收。判斷是否構成徵收時，主要以受措 施影響者所受的損害為據，國家的意圖與採取的手段較不重要。¹²

3.1.2.2 國家實踐對間接徵收規範的反映

除了上述國際仲裁決定外，其他資料也反映了對國際習慣法上徵收規範之理解。其 中比較重要的包括，美國法律學會(America Law Institute, ALI)所編纂的Foreign Relations Law Restatement (3rd)、¹³聯合國國際法委員會(International Law Committee, ILC)的 1961 年國家責任公約草案(1961 Draft Convention on International Responsibilities for the Injuries of to Aliens, the Harvard Draft)，¹⁴分別反映了這兩個研究機構對國際習慣法徵收 規範的理解；此外，二次大戰後，國際上曾幾次嘗試訂定多邊投資條約，希望取得全球 統一的投資保護標準，也提供不少指引。例如 1959 年外國投資公約草案(1959 Draft Convention on Investment Abroad, the Abs- Shawcross Draft Convention)、¹⁵OECD的外國人 財產保護公約草案(1967 Draft Convention on the Protection of Foreign Properties) 、¹⁶以及 多邊投資保障協定草案(Multilateral Agreement on Investment, MAI)、¹⁷等等。

雖然最後上述嘗試都無法達成共識而告失敗，但是失敗的多邊條約仍然在解釋國際 習慣法上提供了相當的指引。例如在 MAI 的解釋文件中，說明 MAI 的目的在於將現行 國際習慣法的義務成文化，因此雖然最後並未在各國間達成共識，仍可對於國際習慣法 上的徵收規範提供指引。

Restatement (3rd)第 712 條規定了徵收外國人財產之國家責任，而對於徵收的定義

12 Tippetts, Abbett, Mccarthy, Stratton v. Iran, 6 Iran-U.S. Cl. Trib. Rep. 219, 225 (1983).

13 Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States (1987)[hereinafter Restatement (3rd)].

14 Sohn & Baxter, Responsibility of States for Injuries to the Economic Interests of Aliens, 55AM.J.

INT'L L. 545 (1961) [hereinafter Harvard draft]; This citation containing both text and comments on Harvard Draft Convention on the International Responsibility of States for Injuries to Aliens.

15 Abs, Herman and Hartley Shawcross, The proposed convention to protect private foreign investment:

a round table, 1 J.PUB.L (presently EMORY L.J.) 115-18 (1960).

16 7 ILM 117.

17 The last text before negotiations ceased, see Org. for Econ. Cooperation & Dev., The Multilateral Agreement on Investment: Negotiating Text (1998), at

http://www.oecd.org/daf/mai/pdf/ng/ng987r1e.pdf. [hereinafter MAI].

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則沿用Restatement(2nd)。其對徵收之定義為「任何可歸因(attributable)於國家的行為，

意圖剝奪外國人財產上之利益，並且實際上幾乎剝奪外國人享有之財產上權利或是利 益……即使並未剝奪外國人的財產權。」¹⁸

而在聯合國國際法委員會 1961 年國家責任公約草案中，規定各種類型的徵收都必 須予以補償，並將徵收定義為，「不僅包括對財產的直接徵收，也包括對財產權的不合 理干涉(unreasonable)，其程度足使所有人，在此干涉開始後相當期間內(reasonable period)，

喪失對財產權的使用(use)、其價值之享有(enjoyment)或是處分(disposal)。」¹⁹

1959 外國投資公約草案第三條對徵收的規範為：「締約之一方不得直接或間接剝奪 其他締約方國民之財產，除非該措施係依循正當程序、不具歧視性或違背締約之一方的 承諾、並且給予充足之補償……。」²⁰

OECD 的外國人財產保護公約草案，同樣也在第三條規定，「締約國除了下列情形 外，不得採取任何措施直接或間接剝奪另一締約國國民之財產:

(i) 採取之措施係出於公共利益，並且符合法律正當程序(due process of law);

(ii) 該措施並非歧視性或是跟締約之一方之承諾相違背。

(iii) 締約之一方提供了正當之補償(just compensation)……。」²¹

18 Restatement (3rd), supra note 13, § 712(1).

19 Harvard Draft, supra note 14, §10(3)(a).

20 Abs, Herman and Hartley Shawcross. Draft Convention on Investments Abroad, in The proposed convention to protect private foreign investment: a round table, 1 J. Pub. L. 115(presently Emory Law Journal), 115-18 (1960).

(“No Party shall take any measures against nationals of another Party to deprive them directly or indirectly of their property except under due process of law and provided that such measures are not discriminatory or contrary to undertakings given by that Party and are accompanied by the payment of just and effective compensation. Adequate provision shall have been made at or prior to the time of deprivation for the prompt determination and payment of such compensation, which shall represent the genuine value of the property affected, be made in transferable form, and be paid without undue delay”).

21 “No Party shall take any measures depriving, directly or indirectly, of his property a national of another Party unless the following conditions are complied with:

i)The measures are taken in the public interest and under due process of law;

ii)The measures are not discriminatory; and

iii)The measures are accompanied by provision for the payment of just compensation…”, http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=242&Lang=en&Book

=False

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MAI草案中的徵收規範，根據MAI草案的第 4 部分 2.1 款，該條文規定締約國除非 符合要件，否則不能徵收或是國有化其他締約國民的財產，或是透過與徵收、國有化等 同效力之措施影響締約國民的財產。而在MAI的解釋文件中，也表明草擬者希望反映國 際習慣法上的徵收規範。該解釋文件認為，國際法上的徵收規範要求所有徵收行為都必 須給予補償，不論該國家行為表面上看起來是否為徵收(without regard to the label applied to it)。²²

總結以上，這些仲裁或法院決定，以及不同的資料，肯認了國際習慣法上的徵收保 護包括直接與間接徵收，並且除非措施屬於合法的規制措施或是警察權行使，否則必須 加以補償。此外除了應予補償的要求外，這些措施的實施還有其他的合法要件，包括必 須出於公共利益、依循正當程序、禁止歧視性實施等等，這些要件也反映在後續的條約 實踐上。

而在間接徵收的判斷上，國家行為的效果相較意圖要重要的多。國家措施嚴重損害 外國人對財產的控制、享有時，即使投資人仍然保有其對財產的所有權，仍然可能構成 間接徵收。