第四章 協議合建法制之研究
第四節 協議合建應有法定程序之分析與應注意事項
三、 以協議合建觀點檢視「更新事業概要」程序
.120977447981660&type=1&theater（最後瀏覽日︰05/24/2014）。「台北市隨著更新地區時程 獎勵遞減至消逝，再加上投資抵減之稅捐減免聊備一格，相對低的同意比例要求無實質上 .120977447981660&type=1&theater（最後瀏覽日︰05/24/2014）。
‧
畫擔保(Plangewährleistung) 意義之非終局決定，而該等具行政處分性質的 事業概要之核准行為，確已對眾多事件關係人之基本權利產生影響，必‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
須慎於始296︰「本件解釋之多數意見，認為都市更新初始階段的法律規 範即應審慎，避免複雜事務於多階段行政程序中易放難收，並以『透過 程序確保基本權利』的憲法原理，強調尊重多數、擴大參與、資訊公開 透明、知情後同意等要素，讓事件關係人有充分表達意見，進行理性溝 通相互說服的機會，以防止相對弱勢者基本權利受過度限制與剝奪，尊 重多數的同時亦達到保護少數之目的，並促主管機關正視其責任，應屬 明智之決定。」297
陳碧玉大法官指出︰「雖都更單元之劃定經主管機關核准之當時，
尚無強制單元範圍內之土地及建物所有權人參與該都更個案之效力，然 對於不願或因所有土地或合法建物面積過小而不能參與都更個案者，如 該案得以持續進行終將被強制參與或遷離，使其受憲法保障之居住自由 權及財產權受到侵害；如該案因欠缺可行性與必要性，致未能取得法定 同意比率而無從提出事業計畫時，則有使所有權人間陷於價值對立與權 力衝突之結果，是民辦都更之進行自開始起，其同意比率即應具足代表 性，而有多數決原則（majority rule）之適用。」298
羅昌發大法官以權利人等被框入都更既定架構，肯認事業概要之重 要性︰「更新單元及更新事業概要確認後，更新單元範圍內之土地與房 屋所有權人已被框入既定架構。被納入更新單元而未同意申請之所有權 人，如未採任何行動，將無法自動脫身；其將被迫參與相關後續程序，
否則其權益可能受到重大且實質之影響。」299
陳新民大法官則從實務角度觀察認為，更新概要啟動者之積極作 為，實已對住戶原享有的居住安寧造成破壞︰「由於都更計畫涉及到專 業的設計與經費估算，既費錢又費時。啟動者在一開始就勢必要援引『外 力』（營建公司）來參與其事，且只能成功不能失敗，否則將由啟動者負 擔都更程序進行的花費，對於絕大多數本無都更意願，對於都更程序也 不熟悉的住戶，即可能開啟了一段紛擾不堪的都更過程！原本平靜相安
296 李震山（2013），前揭註 104，頁 7。
297 李震山（2013），前揭註 104，頁 13。
298 陳碧玉（2013），前揭註 198，頁 5-6。
299 羅昌發（2013），前揭註 133，頁 21-22。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
無事的左鄰右舍，必須與『勢在必得』的外力周旋談判！如同水能載舟、
亦能覆舟，都更制度會帶來大利，也會帶來大弊，但無論如何已經破壞 了住戶享有的居住安寧，當可確定。」300
（三） 更新事業概要之影響性，應可從核准之內容，客觀地加以詮釋︰
本文認為評估更新事業概要之重要性及其影響，應可從其法律性質 之屬性與核准之內容方面著手。按都更條例第 10 條及第 11 條規定，土 地及合法建築物所有權人申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，除 了擬具事業概要計畫書外，尚有更新單元劃定、舉辦公聽會、徵求十分 之一同意比例門檻等之具體內容。其中事業概要計畫書之內容應參照更 新條例第 21 條都市更新事業計畫之內容，以摘要方式表明之。檢具所需 之申請文件，包括申請書、公聽會紀錄、事業概要計畫書、同意書及相 關證明文件，向更新單元所在之主管機關申請辦理都市更新事業概要核 准。另針對「更新單元劃定」此一項目，若屬都更條例第 10 條「經劃定 應實施更新之地區」，得直接利用主管機關劃定之更新單元，或依主管機 關所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元；若屬都更條例第 11 條「未 經劃定應實施更新之地區」，則必須依主管機關所定更新單元劃定基準自 行劃定更新單元。
是以，本文認為事業概要階段核准處分，其具體事件內容以三大事 項為主︰其一為更新單元劃定之認可；其二則為法定同意門檻之確認；
第三當為公聽會舉行之事實。對於後兩者，構成要件當屬明確，原則上 似無自由裁量的空間，當為「羈束行政」301。至於「更新單元劃定之認 可」一項，以臺北市為例，本文第三章第四節中已有詳細說明，針對「經 劃定應實施更新之地區」而言，其更新單元劃定基準應符合臺北市都市 更新自治條例第 12 條規定，觀其內涵，是乃針對更新單元所應具備之面 積規模所為之規定。針對「未經劃定應實施更新之地區」而言，依臺北 市都市更新自治條例第 15 條第 1 項規定，其劃定基準應符合前述「臺北
300 陳新民（2013），前揭註 160，頁 27-28。
301 李建良（2010），〈行政法：第十一講—行政裁量與判斷餘地〉，《月旦法學教室》，98 期，
頁 36。「行政機關對於執行法律時，法律若規定行政機關應於一定要件下做成某種決定（應 為規定），或不得為一定行為（禁止規定），行政機關即應受其約束，原則上無自由裁量的 空間，對此有以『羈束行政』稱之；其所作成的行政處分，則稱為『羈束處分』。」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
市都市更新自治條例第 12 條」及「更新單元內重建區段之建築物及地區 環境狀況評估標準表」所列規定，其裁量基準由主管機關定之。因此，
對於「更新單元劃定之認可」，法律規定法定要件該當時，行政機關仍得 視個別具體情況，決定法律效果之是否發生或如何發生，一般稱為「行 政裁量」，即行政機關對於「是否」做成特定之法律效果，或選擇「何種」
法律效果，享有一定程度之裁度推量空間。在此範圍內，行政機關所為 的處分，謂之「裁量處分」302。
綜上所言，對於更新事業概要階段，就主管機關核准內容以觀，「更 新單元劃定之認可」此一事項，當屬自由裁量且為決定核准與否之主要 關鍵事項，更新單元劃定之認可依據，一為更新基地面積規模與範圍之 要求；另一則為建築物及地區環境狀況等評定指標與基準之要求，究其 實質作用而言，本文認為當屬「更新必要性」事項之評估。都更事業概 要作為都更多階段行政程序之開端，到底目標建築物與其所處地區是否 有更新之必要性，當為首要評估之事項，其作為都更事業概要之主要內 容，重要性不言而喻，蓋若是無更新之必要性存在，根本不該進行下一 階段。所以，更新事業概要階段作為更新必要性之把關，具有過濾之功 能，本文肯認其具有實質影響效力，必須慎於始之主張。
不同於本文之主張，除了對於都市更新事業概要認定只是提案管制 程序，沒有任何多一點的功能或效力外，蘇永欽大法官更進一步指出︰
「民國 97 年 1 月 16 日增訂的第 10 條第 2 項後段現行文字，其實已可充 分說明此一階段在都更程序中的高度可替代性：『其同意比例已達第 22 條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第 15 條及第 19 條規定，
逕行擬具都市更新事業計畫辦理。』也就是說，在更新構想已經通過高 比例的同意足以證明所有權人間確有高度共利時，此一前置的提案管制 即完全多餘，而可直接跳到計畫擬定的下一階段」。303因其採都市更新概 要無功能或效力之主張，故都更條例第 10 條第 2 項後段之立法便成了其 主張之重要例證。
302 李建良（2010），前揭註 301，頁 36-37。
303 蘇永欽（2013），前揭註 213，頁 22。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
對於上述觀點，尚容本文提出質疑並採不同之意見︰首先，都更條 例第 10 條第 2 項後段現行文字，乃於民國 97 年 1 月 16 日所增訂，並非 立法之初一開始即存在，若是立法之初即是以都更事業概要僅需十分之 一的少數同意門檻，配合同意門檻達第 22 條規定者，免擬具事業概要之 規定，則較能對於立法者有意視事業概要為提案管制程序，沒有任何多 一點的功能或效力之主張，較具說服力。但是，若於立法後經歷約 8 年 之間隔，始基於簡化程序之目的而提出都更條例第 10 條第 2 項後段之規 定，則本文認為難謂有意視事業概要階段僅為規劃概念之提出。
再者，本文經由法律性質之屬性與核准之內容方面加以論證，肯定 都市更新事業概要程序之重要性與影響性。另，依釋字 709 號解釋文「未 設置適當組織以審議都市更新事業概要」之違憲說明意旨，為使主管機 關於核准都市更新事業概要時，能確實符合重要公益、比例原則及相關 法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，
本條例應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議。
是以，更新事業概要既屬都更程序之開端，僅形式審查無法確保符合重 要公益、比例原則及相關法律規定之要求，由上述之分析可以推知，「更 新事業概要存在」並「加以實質審議」之重要性。因此，基於「舉輕明 重」之法理，本文認為都更條例第 10 條第 2 項後段，僅經由一定同意比 例之要件，並無法確保符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，
因而省略更新事業概要之程序，恐亦在違憲解釋範圍內。從而，未來修 法除設置適當組織審議更新事業概要外，更應修法刪除經由一定同意比 例之要件，而省略更新事業概要程序之相關規定，使更新事業概要強制 存在、強制審議，才符釋字 709 號解釋之意旨。
「協議合建」之特徵，在於原則上具有所有權人全體同意之武器，
「協議合建」之特徵，在於原則上具有所有權人全體同意之武器，