第三章 都市更新多階段行政程序之一般規範
第六節 權利變換計畫
四、 權利變換爭議處理
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四、 權利變換爭議處理
（一） 權利變換計畫核定處分之雙軌救濟程序
權利變換計畫核定，依前所述，要屬「行政處分」，尚無疑議。是以，
一般情況下，倘對該行政處分不服，以主管機關對於該權利變換計畫「核 定」發布實施之公函為原處分，循訴願、行政訴訟程序救濟 236。學者指出︰
「行政訴訟之一造為行政機關，為尊重其第一次裁決權，撤銷訴訟應先經 訴願程序，固無論矣。課予義務訴訟及確認行政處分無效訴訟，亦有訴願 前置或類似手續之適用。因此之故，行政法院受理事件之權限，不僅常屬 學理上所稱之後置管轄，而且須先判斷行政機關之裁決（即訴願決定）有 無違法，然後再及於公法上權利義務關係之實質內容。」237必須特別注意 者，都更條例第 32 條238除上述一般救濟程序外，對於「權利價值」之救濟 設有特別規定，亦即土地所有權人對其被核定的「權利價值」有異議時，
應向原處分機關提出異議，原處分機關於受理異議後應為「審議核復」。此 一「審議核復」應是原處分機關之第二次裁決，而對其結果不服，再依法 提起訴願及行政訴訟。未持有土地的合法建築物所有權人、地上權人或耕 地三七五租約的承租人，亦依此規定辦理（都更條例第 39 條第 3 項參照）。239 綜上所述，權利變換計畫核定處分之救濟乃採雙軌制，若是關於經核定之 權利變換計畫所載「權利價值」有異議者，必須循都更條例第 32 條規定之
「特別救濟程序」進行；其他事項及相關程序方面之異議，則循「一般救 濟程序」為之。茲整理以下圖表示︰
236 蔡志揚（2014），〈都市更新權利變換「事前」程序保障不足與「事後」救濟之障礙〉，
《台灣環境與土地法學雜誌》，2 卷 01 期，頁 153。
237 吳庚（2012），《行政爭訟法論》，增訂 6 版，頁 5，台北：自刊。
238 都更條例第 32 條規定︰「權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對 其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理 異議後三個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助 作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限三個月。
當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。
前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。
前 2 項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。
第 1 項審議核復期限，應扣除各級主管機關委託專業團體或機構協助作技術性諮商及實施 者委託專業團體或機構重新查估權利價值之時間。」。
239 蔡志揚（2014），前揭註 236，頁 153。
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訴前，行政機關基於法律規定，因當事人一方或雙方之請求，或依職權而 參與調停或干預、裁決其紛爭之過程與措施 243。
惟都更條例第 32 條，關於權利價值異議，主管機關所為之「審議核復」， 雖同為「行政介入私權」之態樣，然究其性質與做成決定之主體，與上述 之情況恐有異質之差異。首先，本私權爭執乃因各級主管機關所為權利變 換計畫核定處分所起，兩者間有因果關係存在；前述一般情況，私權爭執 源自於當事人雙方所生，與欲加以介入之行政機關間，尚無因果關係存在，
若認為原有因果關係存在，亦恐因多層事件介入影響而產生因果中斷。再 者，依都更條例第 16 條規定，「權利變換計畫」與「有關爭議」之審議主 體同一，是以核定機關與核復機關所為之決定，皆依循同一主體審議之結 果，恐生「球員兼裁判」之事實；前述一般情況，則強調行政機關乃立於 中立第三人地位，不生「球員兼裁判」的顧慮。最後，權利變換計畫核定 處分除定性為「形成或補充私法關係之行政處分」外，尚有「附負擔行政 處分」之本質，主管機關無可能脫離三角法律關係而存在，前述一般情況 則不然。是以，本文認為都更條例第 16 條之「審議核復」，以行政介入私 法爭執之設計，恐生行政機關角色定位不周，以致效果不彰，而徒增權利 人訴訟上程序之負擔。
（三） 行政重覆處分第二次裁決之區別
針對各級主管機關對於已經核定之權利變換計畫內容，再對其中經異議 人提出關於「權利價值」之部分「審議核復」，似有雙重行為之狀況，究係 重覆處分或屬第二次裁決，應有區別之必要。參考司法實務上相關判決之 見解指出︰「行政處分與法效性要素有關，而涉及行政處分之認定者，乃 所謂『重覆處分』與『第二次裁決』之區別問題。凡行政機關以已有行政 處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，
甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬『重覆處分』，不生任何法律 效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。而『第
243 黃茂榮、張志銘、蔡宗珍（2000），《行政機關介入私權爭議之研究》，頁 5-6，台北︰
行政院研究發展考核委員。
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二次裁決』是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一 次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠 獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象。」244是以，各級 主管機關對於「權利價值」之「審議核復」，乃主管機關經由審議組織，並 於認為有必要時，委託專業團體或機構協助技術性諮詢，重新為實體上審 查並作出核定，但並未變更第一次裁決，亦即有關權利變換計畫之事實基 礎及規制性結論並未變更（都更條例第 32 條第 3 項規定︰「前項異議處理 或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進 行。」），故核其要件應為各級主管機關所為之「第二次裁決」，此等處置乃 是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政 爭訟對象。都更條例第 32 條第 2 項規定，「當事人對審議核復結果不服者，
得依法提請行政救濟。」亦復如是規定。
必須一提者，國家所以介入私權爭執，在訴訟途徑以外（通常規定在起 訴以前），提供行政裁決管道（如調解、調處、裁決、評定、評決等），多 基於特定政策考量。至於提供行政裁決服務，與不服該行政裁決應予如何 救濟途徑（民事訴訟或行政訴訟），兩者立法裁量似無必然關聯。245至於此 種以行政介入私權爭執之立法，是否有違憲法保障人民訴訟權之意旨？相 關研究結論指出︰「憲法訴訟權之保障的意旨是在於：提供人民最後有得 據以請求保護其權利的司法救濟途徑。立法者立法容許行政機關介入私權 爭議，即使採取具有強制性行政介入作用之前置程序的要求，只要人民仍 得於爭議未獲解決時，仍有向法院起訴的機會，可說應不至於有違憲之虞。
在此意義下，立法者對於訴訟程序享有高度的形成自由，不受訴訟權之憲 法保障的影響。」246
關於都更條例第 32 條，有關權利價值爭議處理條文之訂立，在立法院 審理過程中，曾有仲裁→撤銷仲裁判斷（民事訴訟）（張俊宏委員版）；調 解→民事訴訟（謝欽宗委員版）；調解→調處→行政救濟（行政院版）等三
244 參考︰最高行政法院 100 年度判字第 1741 號判決。
245 湯德宗（2003），前揭註 242，頁 150。
246 黃茂榮、張志銘、蔡宗珍（2000），前揭註 243，頁 16。
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種不同爭議處理制度，然最後通過的版本則為行政院版247，此一版本之條 文在民國 97 年 1 月 16 日因配合都更條例第 16 條、第 19 條有關都市更新審 議委員會之修正 ，同時修正「調解」「調處」用語為「審議核復」。
（四） 審議核復後之訴訟實質障礙
如前所述，審議核復制度在都更條例中之規定，本文認為恐生行政機關 角色定位不周，以致效果不彰。是以現行制度下，對於審議核復不服而進 入行政訴訟者，多有所聞。司法判決上，以下兩判決見解，似乎值得關注，
本文認為似已成為訴訟中之實質障礙，無法進入真正解決權利價值爭議之 核心領域︰1.「都更條例所稱之權利價值，係指『更新前』之權利價值而言，
並非指權利變換後之價值。」（最高行政法院 101 年度判字第 534 號判決參 照）論者認為︰如此之解釋，實過份限縮法條「權利價值」之文義 248。2.
「主管機關之審議決定有判斷餘地」，最高行政法院 100 年度判字第 2093 號判決指出︰「於都市更新，關於都市更新事業計畫、權利變換計畫之審 議，係由學者、專家、熱心公益人士及機關代表組成，並以合議制方式為 之，顯見該審議判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性 之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷 餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法 定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無 夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，
行政法院應予尊重。」另，臺北高等行政法院 101 年度訴字第 1331 號判決、
臺北高等行政法院 101 年度訴字第 309 號判決等亦同一要旨。本文認為，
若是一昧堅持尊重判斷餘地，而忽略制度設計上，行政機關角色定位不周 之弊病，將權利人拒於爭執核心之外，恐非當初以行政介入私權爭議之原 意。
247 立法院公報處（1998），前揭註 48，頁 361。
248 蔡志揚（2014），前揭註 236，頁 156。