第四章 協議合建法制之研究
第一節 「權利變換」與「協議合建」相關事項之比較
五、 都更條例第 25 條之 1 分析與檢討
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分之四之同意，才能就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於 不願參與協議合建者，則得以採權利變換、或由實施者協議價購、協議不 成則得申請徵收後讓售予實施者。如此形成協議合建與其他方式混合採用 之實施方式。
關於都更條例第 25 條之 1 之立法沿革，簡述如下︰民國 92 年 1 月，
基於協助實施者整合更新單元內相關權利人之意見，都更條例增訂第 25 條 之 1，其中第 1 項及第 2 項規定︰「以協議合建或其他方式申請實施都市 更新事業時，於劃定應實施更新地內，得經更新單元範圍內土地及合法建 築物所有權人 8/10，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積 8/10 同意；或於未經劃定應實施更新之地區申請獲准實施都市更新事業者，經 更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過 8/10，並其所有土地總 面積及合法建築物總樓地板面積均超過 9/10 以上之同意後實施。都市更新 事業計畫如屬前項採多數決方式辦理報核者，對於不願參與協議合建之土 地或合法建物得由實施者委託三家以上鑑價機構查估評定價值後，強制價 購其產權或提存於法院。權利關係人對補償價格有異議者，準用 32 條規定 處理。」按其立法理由係︰「為避免都市地區或發生重大災害地區內之土 地、建物產權不清，應對都市更新事業之實施賦予協助性規定，以鼓勵積 極參與都市更新之土地所有權人或實施者 。對於以協議合建或其他方式實 施時，以全體土地及合法建築物所有權人同意為原則，但客觀上確實無法 取得全體同意者，得以多數決方式提出申請。」260
雖然立法上尚有考量「更新地區內外」之不同，而賦予不同之同意比例 門檻，但是焦點應是放在其創設了「多數決的協議合建」，這無疑是打破傳 統以來，「合建」是私法自治下的產物，必須依附於當事人雙方合意之觀念。
但是，既然已有多數決之權利變換制度，又創設出多數決之協議合建，不 禁令人質疑是否對於實施者之協助已經過度，從而在法制上不惜使協議合 建往權利變換靠攏，因而使其發生質變。換言之，協議合建「全體同意」
之本質似乎已被剝缺一塊，因而對於詮釋協議合建時產生與傳統合建矛盾 之處。
260 立法院公報處（2003），《立法院公報》，92 卷 5 期，頁 86，台北︰立法院。
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論者研究後續立法歷程指出︰「之後立法委員黃政哲等 43 人復提案修 正都市更新條例部分條文。其中上開條文，經以『以協議合建方式實施都 市更新，原條文對於不願參與之土地或建物所有權人規定得強制價購或提 存，缺乏明確執行價購之方式及實施提存之效果』等由，乃擬修正其第 2 項內容『準用權利變換等有關規定，於不願參與之土地或建物所有權人，
逾期不領取經主管機關核定之補償金時始提存之。』261然而該修正案審議 之時，內政部列席代表表示『該項提案於實務執行上恐有困難，建議以徵 收方式取得。』262於是，在民國 94 年 6 月後都更條例第 25 條之 1 修正為：
『以協議合建方式實施都市更新事業時，得經更新單元範圍內土地及合法 建築物所有權人 8/10，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積 8/10 同意後實施之。都市更新事業計畫如屬前項採多數決方式辦理報核者，對 於不願參與合建協議之土地或合法建築物，得以權利變換方式實施之，或 由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購 之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管 直轄市、縣 (市)主管機關徵收後，讓售予實施者。』」263
「至民國 95 年，立法委員劉文雄等 44 人再度提案修正都更條例第 25 條之 1 條文，經以『為加速都市更新單元內權利人之整合時程，如更新單 元內大部份（即 4/5 以上）之相關權利同意辦理都市更新，人數即不應予 計算』264為由，擬修正其第 1 項內容，因而民國 96 年 3 月都更條例第 25 條之 1 復修正為：『以協議合建方式實施都市更新事業，未能依前條第 1 項 取得全體土地及合法建築物所有權人同意者，得經更新單元範圍內土地總 面積及合法建築物總樓地板面積均超過 4/5 之同意，就達成合建協議部 分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，
得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實 施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償 金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予
261 立法院公報處（2005），《立法院公報》，94 卷 11 期，頁 236，台北︰立法院。
262 立法院公報處（2005），《立法院公報》，94 卷 15 期，頁 71-74，台北︰立法院。
263 林昕蓉（2006），《運用徵收方式實施都市更新之研究—以私人興辦之都市更新事業為 中心》，頁 104，國立政治大學地政研究所碩士論文。
264 立法院公報處（2007），《立法院公報》，96 卷 15 期，頁 219-220，台北︰立法院。
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實施者。』」265而這亦是目前適用之法條。
有關都更條例第 25 條之 1 徵收適用之規定，學者研究結論指出︰「都 更條例第 25 條之 1 規定，以協議合建方式實施都市更新事業時，實施者得 對於不願參與合建協議之土地或合法建築物，申請該管直轄市、縣（市）
政府徵收俾以取得者，為避免輕易地將私人利益誤視為公共利益，都更條 例第 25 條之 1 所稱『更新單元範圍內』，應為限縮解釋，以更新地區內為 限，始得有其規定『徵收』之適用，並不包括未經劃定應實施更新之地區，
而由實施者自行劃定之更新單元。且縱使於更新地區內，以協議合建方式 實施都市更新事業，實施者對於不願參與合建協議之土地或合法建築物，
仍必須於該不願參與合建協議之土地或合法建築物之權利人，亦不願改以 權利變換方式參與分配或不能分配時，且又不同意實施者協議價購時，始 得適用都更條例第 25 條之 1 規定申請徵收。」266
此外，亦有學者研究認為本條有關徵收之規定，與憲法保障財產權之意 旨有所牴觸︰「未經劃定更新地區而自行劃定更新單元且未經全體土地及 合法建築物所有權人同意者…僅為使實施者得順利進行都市更新事業之實 施，且不問該類都市更新偏重在增進私益並非為公益或公共目的，於實施 者協議價購不成立時，即得申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，
讓售予實施者。不僅程序過於簡易輕率，而且實質上並不具公益性而欠缺 正當理由，使少數不願參與協議合建之土地及合法建築物之所有權人，須 犧牲及被迫喪失其專有之土地及合法建築物之所有權，以成全其他多數人 增進其私益之目的，並不符合憲法『公用徵收』強調『須為公用目的始得 徵收』之規定（憲法第 108 條第 1 項第 14 款），且其侵害之手段與達成之 目的有失均衡亦違反比例原則，而與憲法保障財產權之意旨有所牴觸。」267 截至目前為止，都更條例第 25 條之 1 似仍未有據以適用之案例，探究 其原因，本文認為主要有二大原因︰其一，爭議性過大，理由如同學者論 述之本旨；其二，實務上操作困難，當協議合建與權利變換混用時，權利 變換計畫訂定時，基於估價之基本原理原則下，必須就更新前與更新後權
265 林昕蓉（2006），前揭註 263，頁 105。
266 陳立夫（2005），前揭註 78，頁 120-121。
267 廖義男（2012），前揭註 116，頁 137。
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利人之權利價值進行估價，基於最有效利用之估價原則，理論上必須整體 為之，始足以評估合理價值，因此為少數人制定之全體權利變換內容是否 得以拘束同意協議合建之權利人？抑或多數同意參與協議合建已為分配協 議之部分，得以優先凌駕於不同意參與協議合建而採權利變換方式之權利 人所應分配之部分？在無法做到公平合理下，這樣混用方式畢竟只能稱為 紙上談兵罷了！經論者研究亦指出，部分「權利變換」實務上難為︰「若 80％的人依協議條件分配，另外 20％的人用權利變換分配，問題是該要如 何估價？估價一定是整體來估，不可能只估 20％，但如果整體估，估價結 果可能與 80％的合建協議有落差，平添事端，而 20％的人也會質疑估價條 件有偏頗之虞，兩邊都不討好。其次，房屋的分配，要由誰先選？是由多 數的協議合建者先選？少數的權變者先選？還是依照權變精神一起選？如 果是依照權變精神一起選？那實施者何不乾脆全部用權變？」268
因此，基於上述二主要理由，本文認為都更條例第 25 條之 1 之規定，
實務上操作困難。更進一步事證，101 年 12 月 7 日公布之行政院版都更條 例修正草案中，亦擬將都更條例第 25 條之 1 刪除，所持理由為︰「由於採 協議合建方式實施都市更新事業，係由實施者與全體所有權人達成協議，
分配更新後土地及建築物，與採權利變換方式實施都市更新事業，透過專 業估價者估算所有權人權利價值比率，並據以分擔公共設施土地與經費及 分配更新後土地及建築物之方式不同；同一更新單元採以上兩種不同方式 辦理時，因協議合建部分，業於契約表明每位所有權人權利價值分配結果，
將影響參與權利變換之所有權人選配更新後土地及建築物之權益。為求公 平起見，實施者若無法取得全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意 時，則應改採權利變換方式辦理。」269
將影響參與權利變換之所有權人選配更新後土地及建築物之權益。為求公 平起見，實施者若無法取得全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意 時，則應改採權利變換方式辦理。」269