第四章 協議合建法制之研究
第四節 協議合建應有法定程序之分析與應注意事項
二、 以協議合建觀點檢視「更新地區劃定」程序
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探究，容以下圖表述之︰
圖 4-6 協議合建之都更多階段行政程序檢討288
二、 以協議合建觀點檢視「更新地區劃定」程序
從本文第三章第二節之分析可知，「更新地區劃定」要屬政府高權下 之計畫行政行為，並未授予民間權限得以私劃，且須經都市計畫委員會 之審議通過後，才能公告實施。是以，無論是採行權利變換或協議合建 方式皆與「更新地區劃定」要屬政府高權下之計畫行政行為無涉。但有 趣的是，於更新地區內或於更新地區外劃定更新單元，實施都市更新事 業，將產生相關因權利人參與意願凝聚，而有不同效果之思考。
以都更條例第 46 條有關稅捐減免之規定為例，按都更條例第 46 條 第 3 款之規定︰「更新地區內之土地及建築物，依權利變換取得之土地 及建築物，於更新後第一次移轉時，減徵土地增值稅及契稅百分之四十。」
目前實務上操作之結果，依文義之解釋，土地增值稅及契稅之減徵規定 僅限於依「權利變換」取得之土地及建築物而不及於以「協議合建」方 式取得者。另不論依都更條例第 10 條（於經劃定更新地區內，採用主管 機關劃定之更新單元，或依主管機關所定更新單元劃定基準自行劃定更 新單元），或依第 11 條規定（未經劃定更新地區，依主管機關所定更新
288 本圖為本文自行整理。
更新地區劃定 更新事業概要 更新事業計畫 計畫執行
權利變換計畫
協議合建不檢討 政府行政行為
更新計畫 ‧更新單元劃定
‧建築物及地區 狀況評估
‧簡化規定
權利分配
‧都市計畫
‧都市設計
‧免再經同意事 項
‧建照申請
‧產權登記
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單元劃定基準自行劃定更新單元）發動都更而採權利變換方式者皆有適 用。
參照本款之立法意旨說明︰「權利變換為市地重劃之立體化，為提 高更新地區內土地及建築物所有權人參與權利變換之意願，爰參照市地 重劃之減稅規定，依權利變換取得之土地及建築物，於更新後第一次移 轉時，減徵土地增值稅及契稅百分之四十。」289首先，「為提高更新地區 內土地及建築物所有權人參與權利變換之意願」，若是賦稅減免優惠之目 的在於提升參與權利變換而達到都更之目的，那麼完全熱衷，參與意願 達到 100％而採用「協議合建」方式進行都更，基於「合目的性」之法 解釋原則，甚至「舉輕明重」之法理，難道所謂更新地區內以「協議合 建」方式取得之土地及建築物，不應有土地增值稅及契稅之減徵優惠嗎？
另外必須注意者，立法意旨說明與法條文義中之「更新地區內」是 否真能涵括私人以促進其土地再開發利用或改善居住環境等較偏於私益 目的性質，而自行劃定更新單元之地區？若謂此發動之開端，一經核准、
核定後，即有更新之實益存在，消弭其發動於劃定更新地區外，且基於 較偏私益目的之瑕疵，而與劃定更新地區內較有更新之迫切性者等量齊 觀，當然從對人民施予授益處分方向思考較無疑義，但若基於公平合理 之角度觀察，此一等量齊觀的作法，無疑模糊了公益與私益獎勵之區別，
更為都更條例第 11 條開後門之舉，錦上添花，間接鼓勵了此一開後門存 在之價值。本文認為，地價稅與房屋稅基於都更程序進行時實際利用狀 況之考量，不區分劃定更新地區內外之發動條件，不論採協議合建或權 利變換皆有適用，尚稱合理。惟基於提高所有權人參與意願，而給予減 徵土地增值稅及契稅之立法目的下，則需更細緻區分。在劃定更新地區 內，基於有更新之迫切性，鼓勵參與權利變換者給予賦稅減免之誘因，
乃政策上之考量，惟當所有權人都願意參與，而採「協議合建」當是等 同「100％同意之權利變換」同質視之，給予減免之適用，此時同意比例 增加（量變）更足以代表獎勵之誘因發揮功效（質不變），合乎立法目的。
但若是發動開端屬於政府劃定之更新地區外者，一開始便無政府擔保之
289 立法院公報處（1998），前揭註 48，頁 396。
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更新迫切性，而立法目的又是基於促進私益之達成的例外，則同意比例 增加至頂端時，反而有產生量變導致質變之危險，必須視個案之實際情 形合理考量，惟若立法上必須通案考量，則本文認為減徵土地增值稅及 契稅之規定，必須排除未經政府劃定更新地區之適用，且不論採權利變 換或協議合建皆一體排除適用；若不採通案考量，則至少更新地區外之 協議合建必須加以排除適用，否則易有過度獎勵私益之危險。
此外，對於協議合建於更新地區劃定此一行政程序檢討之議題，再 舉「更新時程獎勵△Ｆ3」之例加以說明。本文第三章第四節第一主題「更 新單元劃定」中曾論及︰「現行臺北市行政實務上，對於更新時程獎勵
△Ｆ3，依據臺北市都市更新自治條例針第 19 條之規定，不論更新地區 範圍內外皆享有此項獎勵。」但根據母法都更條例第 44 條第 1 項第 3 款 及都市更新建築容積獎勵辦法第 9 條之規定，給予更新時程獎勵△Ｆ3 之客體皆限於「主管機關依本條例第 6 條或第 7 條規定，優先或迅行劃 定之更新地區」，是以，更新條例第 6 條或第 7 條體系上皆屬「經劃定應 實施都市更新之地區」，法解釋上皆不及於「未經劃定應實施都市更新之 地區」，上述自治條例逕將依都市更新條例第 11 條自行劃定更新單元（屬 未經劃定應實施都市更新之地區）之情況，涵攝於給予更新時程獎勵△
Ｆ3 之客體，本文認為恐有逾越母法規定之虞。而將上述問題爭點套入 協議合建而觀，若是私人全體同意基於「為促進其土地再開發利用或改 善居住環境」之目的，較偏向於增進及改善該地區土地及建築物所有權 人財產利用價值之私益性質，而依都更條例第 11 條於未經劃定更新地區 自行劃設更新單元向行政主管機關申請都市更新獎勵。在此種情況下，
與「優先劃定更新地區」係在維護公共安全、公共交通、公共衛生等公 益目的，及「迅行劃定更新地區」係為救災及防災目的迥然不同。是故，
本文認為，因獎勵有更新迫切需要而給予之「更新時程獎勵△Ｆ3」，對 於更新地區外之協議合建，在無更新迫切需要之情況下，並無任何給予 之正當理由存在。
綜合以上之分析，本文認為「協議合建」制度，本身只是一個都更 實施之方式，並無法單獨評價其良窳，而是當法條設計時應詳細考量其 之特徵與利害得失，方得運用恰當。都更條例之制定，主要以權利變換
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之適用為立法主軸，合理制度下，政府積極檢討更新地區劃定事項，在 此範圍內引進民間活力參與都更事業之推動，公私協力促進目標之達 成，立意良善。惟以目前現況觀察，更新地區之劃定雖秉持計畫高權行 政行為，未授予民間私劃，但也未積極檢討劃定。在都更條例第 11 條立 法下，允許私人於劃定更新地區外，自行劃定更新單元，申請實施都市 更新事業。此例一開，跳脫劃定更新地區內才能允許民間進行更新事業 申請之思維，從而產生諸多之問題。「協議合建」本身即帶有濃厚之私法 性質，更新地區外劃定更新單元之作法，又較偏向於私益目的，兩者一 旦結合，恐有扭轉整個都更制度思維之可能，試想︰「經由實施者與權 利人達成協議，在沒有政府擔保劃定之更新區外，自行劃定更新單元，
申請都市更新獎勵。」這樣的結合，除了可能促進爭逐私益之尋租行為 外，是否尚存在私益經包裝後遁入公益之可能，因而都更條例第 1 條，
增進公共利益之立法目的是否真能實質發揮作用，或僅是包裝過後之附 隨價值，值得深思。畢竟因增進公共利益給予獎勵；與為了爭取獎勵，
以私權凝聚之力量帶動開發之行為，兩者之間還是存在本質上之差異，
公益與私益間之區隔與控管，尚須經由政策與立法加以控制。
關於自民國 90 年至民國 102 年止，臺北市於劃定更新地區內及非劃 定更新地區內，更新事業計畫核定案件數之變化可參考下圖︰
圖 4-7 臺北市民國 90 年至 102 年核定更新事業計畫圖 290
290 本圖為財團法人都市更新研究發展基金會，根據內政部營建署都市更新網公布之資料 所作成，詳見︰