第三章 都市更新多階段行政程序之一般規範
第二節 更新地區劃定
三、 更新地區劃定與變更之法律性質
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故現行實務上容許土地及合法建物所有權人、實施者等一般申請人考量都 市之發展現況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，針對完整街 廓或經各級主管機關認可之面積規模，得提出更新計畫草案「建議」各級 主管機關劃定更新地區 101。推究此一「建議」之法理，本文認為更新地區 劃定，法理上乃屬主管機關之專責職權，屬於都市計畫之一環，並未授與 人民得擬定或申請變更之權，惟為擴大民眾參與之機會，乃賦予人民類似 於提案權之機會，但最後決定權仍在主管機關，似有類推適用都市計畫法 第 24 條102及第 25 條103之法理。但須附帶一提的是，如同李震山大法官所 言︰「國家對都市更新範圍內人民所追求的更優質居住環境權益，若有念 茲在茲的高度懸念，自可將本屬「計畫高權」(Planungshohheit) 的都市更新 施政之發動、實施與執行等，率由公權力獨占，而自行承擔施政成敗之法 律與政治責任。」104更新地區之劃定亦復如是。
三、 更新地區劃定與變更之法律性質
更新地區劃定與變更，為直轄市、縣（市）主管機關之專屬職權所在，
且既須經都市計畫委員會之審議通過後，才能公告（公告係指行政機關將 特定內容之事項以公開之方式告知相對人之謂）實施。故依其形成之過程 而觀，且其目的乃為進行都更事業，仍屬都市計畫法第 3 條 105所規範之框 架內，故應合理視為都市計畫之一環。更新地區劃定與變更既屬都市計畫
前項公開閱覽期限不得少於二十日。」
101 請 參 見 內 政 部 營 建 都 市 更 新 作 業 手 冊 （ 97 年 修 訂 版 ）， 頁 1-2 ， 載 於 ︰ http://twur.cpami.gov.tw/reports/dl.aspx?MP=1&DLTYPE=1（最後瀏覽日︰04/14/2014）。
102 都市計畫法第 24 條規定︰「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展 計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）
（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」
103 都市計畫法第 25 條規定︰「土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭受直轄 市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時，得分別向內政部或縣（市）（局）
政府請求處理；經內政部或縣（市）（局）政府依法處理後，土地權利關係人不得再提異 議。」
104 李震山（2013），〈李大法官震山提出之協同意見書〉，《司法院釋字第 709 號解釋》，頁 3。
105 都市計畫法第 3 條規定︰「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之 經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使 用作合理之規劃而言。」
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處分。111
都市更新地區之劃定，若依都更條例第 5 條規定之「一般劃定」、第 6 條規定之「優先劃定」及第 7 條規定之「迅行劃定」，僅能合理推論應為都 市計畫之一環。惟依都市計畫法第 63 條規定「都市計畫指定劃設」之方式，
僅屬細部計畫劃定地區範圍，復加以更新地區劃定之目的，乃為據以實施 都市更新事業所為之細節性個別計畫，惟其劃定、變更方式除以個案方式 變更外仍有循通盤檢討方式變更之可能，合先敘明。行政處分依行政程序 法第 92 條規定如下︰「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行 為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍 者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、
廢止或其一般使用者，亦同。」更新地區劃定，乃當地主管機關依都更條 例或都市計畫法上針對經調查、評估後，認為符合更新條件需求之地區，
所為之具體決定，更新地區一經劃定後，直轄市、縣（市）主管機關即得 視實際需要，依都更條例第 24 條第 1 項規定，公告禁止更新地區範圍內建 築物之改建、增建或新建及採取土石或變更地形（學者稱之為閉鎖效 力 112）；依更新條例第 23 條規定，實施者為擬定都市更新事業計畫，經先 報請當地直轄市、縣（市）主管機關核准後，得派員進入更新地區範圍內 之公私有土地或建築物實施調查或測量；另依都更條例第 44 條第 3 項授權 內政部訂定之都市更新建築容積獎勵辦法第 9 條規定，主管機關優先或迅 行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施都市更新者並得享有 10％上限 之容積獎勵。故更新地區劃定後，因公權力之決定，得使更新地區內受閉 鎖效力之限制及允許他人進入私有土地與住宅之不利益法律效果，惟亦有 授予容積獎勵之利益。其相對人雖非特定，惟依被劃定更新地區範圍此一 特徵，因而可得確定相對人乃經劃定為更新地區之相關權利人，因此該當 行政處分（一般處分）之構成要件。有疑義者，更新地區劃定方式中，究 竟有無類似都市計畫通盤檢討所為之決定，而需受限於司法實務上釋字第
111 蕭文生（2006），〈行政機關公告行為之法律性質〉，《月旦法學教室》，第 40 期，頁 23。
112 林明鏘（1997），〈論我國都市更新法制〉，《臺大法學論叢》，26 卷 3 期，頁 102。
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156 號之解釋意旨，認為其屬法規命令之性質？本文認為，除依都市計畫法 第 63 條規定「都市計畫指定劃設」之方式，可能受都市計畫定期通盤檢討 實施辦法第 14 條113之規範，明確以通盤檢討方式變更外，依都更條例所為 之更新地區劃定僅能指稱是都市計畫之一環，惟究與完整之都市計畫法本 身性質有別，亦非列於細部計畫之內容中 114。都更條例第 6 條之優先劃定 與第 7 條之迅行劃定，針對符合一定條件下之個案加以劃定要無疑義。惟 都更條例第 5 條之一般劃定，乃直轄市、縣（市）主管機關應就都市之發 展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評 估所劃定，解釋上與通盤檢討所為之決定相似，必須特別加以注意。
學說上，對於更新地區劃定之法律性質，仍有相左之意見︰
1. 行政處分說
有學者認為︰「都市更新地區範圍劃定之行為應屬『一般處分』者，係 因都市更新範圍之劃定，已對劃定範圍內之土地或建物之所有權人或他項 權利人，產生『一定』之法律效果，即劃定範圍內之建物會被更新。」115另 亦有學者指出︰「對於主管機關就更新地區或更新單元之劃定行為，因直 接形成該地區應否迅行或優先進行後續更新程序之法律地位，並發生其後 報核更新事業計畫之條件在計算該地區私有土地及私有合法建築物所有權 人之同意人數及其所有土地總面積及建築物總樓地板面積有不同基準之法
113 都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 14 條︰「都市計畫發布實施後有下列情形之一者，
應即辦理通盤檢討：
一、都市計畫依本法第 27 條之規定辦理變更致原計畫無法配合者。
二、區域計畫公告實施後，原已發布實施之都市計畫不能配合者。
三、都市計畫實施地區之行政界線重新調整，而原計畫無法配合者。
四、經內政部指示為配合都市計畫地區實際發展需要應即辦理通盤檢討者。
五、依第 3 條規定，合併辦理通盤檢討者。
六、依第 4 條規定，辦理細部計畫通盤檢討時，涉及主要計畫部分需一併檢討者。」
114 都市計畫法第 22 條針對細部計之內容規定︰「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖 就左列事項表明之：
一、計畫地區範圍。
二、居住密度及容納人口。
三、土地使用分區管制。
四、事業及財務計畫。
五、道路系統。
六、地區性之公共設施用地。
七、其他。
前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」
115 王珍玲（2012），前街註 74，頁 21。
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律效果（第 22 條），且更新地區劃定後，主管機關即得公告限制該更新地 區土地權利之行使（第 24 條），故更新地區或更新單元之劃定行為亦應認 為是行政處分。」116
2. 更新地區之劃定非行政處分，更新地區劃定之變更要屬行政處分說 但有論者認為，從都更條例第 5 條規定「係作為擬定都市更新事業之指 導」，以及司法院大法官釋字第 156 號解釋意旨︰「都市計畫之擬定、發布，
並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔」，都市更新地區之劃定 或都市更新計畫之公布，即非具有行政處分之性質，主張更新地區之劃定 損害其權利或利益者，似難循訴願或行政訴訟等救濟程序，請求撤銷更新 地區之劃定或更新計畫之決定。反之，如屬已劃定更新地區範圍或更新單 元基準之變更，若直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，
其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，即 具有行政處分之性質，則有循訴願或行政訴訟請求撤銷之可能。117
3. 法規命令或自治規章說
此外，亦有論者研究指出︰「就『公告實施更新地區（及都市更新計畫）』 之實質內容而言，並無直接限制更新地區內人民之權利、利益或增加其負 擔，更新地區內人民並不因更新地區及都市更新計畫之公告實施產生任何 權利義務變動，僅係主管機關基於計畫形成自由，對一定區域內之不特定 人，進行政策宣示與引導其實施都市更新事業，實難謂其法律效果已對特 定人產生創設或確定一定權利義務關係，更新地區內之土地及合法建築物 亦不必然因更新地區之公告實施而一定即會被更新，宜就其劃定更新地區 或擬定、變更都市更新計畫係由中央機關或地方自治機關為之，而定性為
此外，亦有論者研究指出︰「就『公告實施更新地區（及都市更新計畫）』 之實質內容而言，並無直接限制更新地區內人民之權利、利益或增加其負 擔，更新地區內人民並不因更新地區及都市更新計畫之公告實施產生任何 權利義務變動，僅係主管機關基於計畫形成自由，對一定區域內之不特定 人，進行政策宣示與引導其實施都市更新事業，實難謂其法律效果已對特 定人產生創設或確定一定權利義務關係，更新地區內之土地及合法建築物 亦不必然因更新地區之公告實施而一定即會被更新，宜就其劃定更新地區 或擬定、變更都市更新計畫係由中央機關或地方自治機關為之，而定性為