第五章 結論與建議
第一節 結論
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第五章 結論與建議
第一節 結論
本文透過傳統合建之演進與都更條例制定之歷程觀察，現行都更條例中 雖以引進日本都市再開發法中之權利變換制度為立法主軸，但立法內容之 相關規範及實務上運行操作之結果，均有法制化合建的身影。是以，在繼 受日本權利變換制度復加本土合建觀念下，成為我國特有之都市更新體例 與法治。雖然傳統合建與都更條例體制中之協議合建，有若干細緻本質上 之改變，造成其得以有所區別，但從最基本之「一方出具土地，另一方提 供資金、技術與勞力建築房屋，並於房屋興建後，按約定比例分取房屋及 土地之所有權。」之契約精神下，本文認為現行基於都更條例體制下，因 採協議合建方式下所簽訂合建契約之定性，經考量當事人訂約之真意與都 市更新之目的下，可參考援引傳統合建契約定性之立論依據，並加以額外 修正考量後，最後將其適當定性為「承攬與互易之混合契約」，作為私權內 部基礎法律關係之依據。
從整體都更條例之多階段程序分析，本文認為更新地區劃定之行為，雖 要屬行政主管機關之專屬職權，基於劃定程序若不嚴謹反不利於都更之順 利進行；且更新地區劃定後，即對更新地區內外相關權利人的權益產生一 定之影響等因素，本文認為應將更新地區劃定行為，定性為行政處分較為 適宜。另，從同意書之法律性質與關係著手，可以對都市更新程序中所呈 現之一般三角法律關係產生清楚之認知，協議合建繫基於合建契約之內部 基礎私法關係，成為相關問題分析之重要思維基礎。相關同意書之撤銷議 題，與更新計畫變更後再次徵求同意之相關命題，相較於權利變換方式，
皆因契約關係之強弱，而在私法關係下，尚有形成細緻化法律效果之可能。
協議合建分配更新後房地悉依合建契約內容，然權利變換之分配必須根據 主管機關加以核定之權利變換計畫，基於受強制者之權益保障觀點，本文 認為權利變換計畫之核定處分，應可同時進一步細緻定性為「附負擔之行 政處分」與「形成或補充私法關係之行政處分」，兩者性質兼具才足以保障 整個都更過程中權利人等之相關權益。
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本文藉由協議合建與都更條例體制內之權利變換加以比較，雖然兩者本 質並不相同，然基本特徵之差異，足以對協議合建法制之適用，產生應注 意之處的聚焦。另，以相同之「全體同意」特徵要素出發，經由都更條例 體制內之協議合建與公寓大廈管理條例之一般重建規範，及都更條例體制 外之新北市「簡易都更」政策相互比較，吾人可以循序思考私益與公益區 隔之分際與界限，從而回饋至對都更條例體制內「協議合建」之定位與價 值詮釋。都更條例中，並未對「協議合建」明文加以定義，經本文之研究 結果認為，所謂以協議合建方式實施都市更新事業，意指基於全體權利人 同意之基礎上，授予實施者權限，以重建處理方式，將欲更新之建築改良 物標的，依都更條例所定之多階段行政程序，並按合建契約所載內容分配 更新後房地，向直轄市、縣（市）主管機關申請審議、核定，並據以發布 實施。都更條例在民國 92 年增訂第 25 條之 1，創設「多數決」也可以協議 合建，打破「協議」是立足於全體都同意的前提架構，例外允許取得 80％
面積的同意比例，就此部分為協議合建之實施。由於本條關於徵收之法律 議題爭議性過大，復加以協議合建與權利變換混用時，實務上要操作適用，
存在一定之難度，故本文建議刪除之。
都更條例之權利變換法理中，得以對於土地私權予以強制參與之合理依 據，學說上認為乃基於多數相關權利人及利害關係人之合意，產生共同利 益；並歸結於客觀合理的土地使用計畫（都市更新事業計畫）之擬定，且 其因與都市計畫之連結，得以確保都市計畫目標之達成。310權利人之意願 與客觀公益性存在與否皆為評估、核准進行都市更新之法定要件，惟在加 入非客觀下之未經劃定更新地區，得以促進私權之再開發利用，而允許更 新單元由私人自行劃設，並據以申請實施都市更新事業之立法目的政策 下，本文認為，兩要件之間當有先後順序之關係，甚至必要時必須切割處 理，將客觀公益性要件評估優先於權利人之意願，才足以面對加入協議合 建之本土都市更新法制之挑戰。
協議合建具有濃厚的私法自治特徵，本身只是一個都市更新可據以採用 的可行方式，並無法直接對其做出評價；而是都市更新條例中之立法制度，
310 陳立夫（2006），前揭註 3，頁 160。
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允許私人基於較偏私益之目的下，於劃定更新地區外自行劃設更新單元申 請實施更新事業，從而造就協議合建雙面刃之性格。本文建議政府應有計 劃高權之敬尊與思維，定期積極檢討更新地區之劃定，甚至更新計畫之擬 訂，僅於其規範範圍內引入民間活力，除弊興利。在現行都更條例第 11 條 之規定下，已導致協議合建可能存在之雙面刃性格，在不讓協議合建挾全 體同意之武器，於劃定更新地區外，從事私經濟開發之尋租行為，公共利 益之審查標準當是最重要控管方式之一。是以，作為公益性、必要性審查 開端之更新事業概要階段，本文認為，絕不可因權利人全體同意而直接省 略，否則會有私益與公益模糊不清、區隔困難之可能，從而導致間接鼓勵 爭逐私益之私經濟開發尋租行為，僭越原本追求公益之本意，而有違都更 條例為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，
增進公共利益等之立法目的。
整體而言，協議合建可以廣泛地為權利人自組更新會、建商主導開發、
委託代理實施者等私部門進行都市更新據以採用之實施方式，經由雙方資 訊公開透明之要求，權利人可以透過協商方式，將居住之理想與品質量身 訂製於合建契約當中，當屬私經濟下之理想契約行為。公部門之審查過程，
排除權利人不同意之因素後，當可專注於公益部分之具體落實與審核。因 而只要協商成本能有效掌控，此即為注重效率與公平，私益與公益兼顧之 雙贏實施方式，期盼此一理念能藉由法規之修正，觀念之導正，排除所有 不當行為，真正發揮民間參與都市更新之精神，共同創造公益與私益最佳 化之社會福祉。