第三章 都市更新多階段行政程序之一般規範
第五節 更新事業計畫
四、 同意書之法律性質與相關議題
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
屬對外直接發生法律效果之行政處分。故都更條例第 19 條第 1 項之都市更 新事業計畫「核定」，應係指直轄市、縣（市）主管機關於審查都市更新事 業機構陳報都市更新事業計畫完成之事項後，所為對外直接發生法律效果 之行政處分，且依行政程序法第 100 條第 1 項規定，應自送達都市更新事 業機構始發生效力。
另，依釋字 709 號解釋理由書意旨亦與上述之論述相符︰「土地及合法 建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形，
主管機關對私人所擬具都市更新事業計畫所為之核定（本條例第 19 條第 1 項規定參照），乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業 計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質屬就具體事件對特定 人所為之行政處分（行政程序法第 92 條第 1 項規定參照）。」
關於都更條例所為之都更程序規範，採取所謂多階段行政程序，已如前 述。多階段行政程序之特點經陳春生大法官之說明如下︰「1.漸進具拘束力 之前部分許可，原則上拘束後續程序；2.計畫決定之特別處在於，從一計畫 階段發展至另一階段，透過逐漸排除、選擇，然後內容上發展成為問題集 中，最後形成計畫確定之決定；3.每一部分許可，皆為有外部效力之行政處 分，可對之提起救濟。」167是以，作為整個都更程序核心價值之都市更新 事業計畫，居於完整計畫行政之主要決定程序，前階段之更新單元劃定、
事業概要之核准等程序，皆為促進本程序而設，亦因本程序經核定發布實 施而使前程序之法效更加確立。
四、 同意書之法律性質與相關議題
（一） 同意書出具之法律依據
依都更條例第 10 條規定，土地及合法建築物所有權人申請核准事 業概要，須達同意比例之門檻，是以，須檢附同意書證明文件；另依都 更條例第 22 條之規定，實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，依 更新地區之劃定與否及更新地區之劃定類別（一般及優先、迅行）等條
167 陳春生（2013），前揭註 82，頁 15-16。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
件，規範不同之同意比例門檻，亦須檢附同意書證明文件。因此，原則 上都更程序中，有兩種不同之同意書，分別是都市更新事業概要同意書 及都市更新事業計畫同意書。
但依都更條例第 10 條第 2 項後段規定，若於擬具事業概要階段已 達都市更新事業計畫所需之同意門檻時，得免擬具事業概要，逕行擬具 事業計畫。是以，在此種情況下，都更程序中僅出現事業計畫同意書，
而無事業概要同意書。另程序進行時即採協議合建方式時，由於需達百 分之百同意，亦符合上述規範而僅有事業計畫同意書。
以臺北市為例，本文撰寫時於臺北市都市更新處網站，提供民國 102 年 1 月 18 日公布之都市更新事業概要同意書 168範本及都市更新事業計 畫同意書169範本供參考。前者範本中之用語為︰「本人 ○ ○ ○ 同意
□□□為代表申請之「擬訂（或變更）臺北市○○區○○段○小段○○
地號等○○筆土地都市更新事業概要案」，同意之土地及建物權利範圍如 後所列：…」；後者範本中之用語為︰「本人 ○ ○ ○ 同意參與由 □
□□ 為實施者所提之「擬訂（或變更）臺北市○○區○○段○小段○○
地號等○○筆土地都市更新事業計畫案」，同意之土地及建物權利範圍如 後所列：…」。
（二） 同意書之法律性質
所謂同意，指對於特定內容之意思表示為贊同之表示 170。契約因（至 少）二人間意思表示的合致而成立（民法第 153 條第 1 項），開頭的意思 表示稱為要約，要約是訂立一定內容契約的建議，由哪一方提出建議，
效果均同。第二個意思表示是對他方建議的同意，同意的表示被稱為承 諾，隨著承諾，要約就被雙方當事人一致提昇為法律行為的規範。171針
168 臺北市都市更新事業概要同意書範本，請參閱︰
http://www.uro.taipei.gov.tw/public/MMO/URO/都市更新事業概要同意書%2020130118.pdf
（最後瀏覽日︰04/30/2014）。
169 臺北市都市更新事業計畫同意書範本，請參閱︰
http://www.uro.taipei.gov.tw/public/MMO/URO/都市更新事業計畫同意書%2020130118.pdf
（最後瀏覽日︰04/30/2014）。
170 黃茂榮（2013），前揭註 148，頁 9。
171 黃立（1996），《民法債編總論》，頁 58-59，台北：自刊。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
對一般情況而言，實施者在整合都更權利戶之初期，即進行相關規劃、
時程、分配方式、分配內容之說明，當雙方凝聚至一定程度之共識時，
先由實施者提出都更核心分配等相關權利義務之要約，經權利戶同意 後，即符合要約經承諾而形成私法契約關係。惟從上述同意書範本內容 觀之，同意書乃由權利人所片面出具，經實施者簽具後提送主管機關，
作為主管機關審核法定同意門檻之依據。因此須注意者，本文認為此時 同意書僅在表彰雙方先前已達成之契約關係，非可一概而認為是權利人 所提出之要約，應視雙方契約形成之過程整體而觀，才足以合理認定實 質要約者，惟就契約形成之效力而言並不受何者為實質要約者之影響。
為都市更新目的所出具同意書之作用，首要在於釐清與建立三角法 律關係中，實施者與權利人間之私法契約關係；另一作用在於，因法定 同意門檻為申請要件之一，故權利人出具同意書之聚集累計，乃成為實 施者與行政主管機關進行公法行政程序的要件之一。學者有謂︰「同意 書於土地所有權人與實施者雙方間，僅為私法關係之法律性質；如有不 履行（或未履行）同意書所約定事項，自當依循私法之規定處理之。都 更條例規定之法定同意比例，自應解為乃其審核都市更新事業是否具有 公共利益之基準之一；亦即，實施權利變換方式都市更新事業之法定要 件之一，且都市更新事業計畫核定時，始生強制參與都市更新事業之效 力。」172論者亦基於類似之見解指出︰「同意書之出具，一方面在地主 與實施者間成立私法關係，另一方面當此同意書被實施者檢具提出報核 行政程序時，更即發生公法關係，亦即主管機關須依條例之規定檢核同 意是否達一定之法定比例，而『同意書』之簽具，乃在使主管機關明瞭 個別地主是否處於『同意』之狀態。」173
綜上所言，本文認為，為都市更新目的所出具之同意書，有私法與 公法作用之雙重面相。在私法方面，同意書在權利人與實施者間，乃表 彰雙方基於意思表示合致之民事權利義務法律關係（民事對內基礎法律 關係）；同意書經由實施者檢具向主管機關申請都市更新事業概要核准或
172 陳立夫（2006），前揭註 3，頁 161。
173 蔡志揚（2011），〈都市更新事業計畫同意書法律效力之研究〉，《全國律師》，15 卷 11 期，頁 36。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
都市更新事業報核，主管機關依同意書之外觀表述認定雙方有委任之法 律關係（民事對外法律關係），權利人（委任人）將其申請都更事業之相 關權利義務事項授與代理權于其他權利人或實施者（受任人），惟此代理 授與不是債的發生原因174。在公法方面，直轄市、縣（市）主管機關以 此同意書之檢具，計其總數比例作為審查以權利變換方式或協議合建方 式，實施都市更新事業之法定要件之一，基於人民權利保護之目的，宜 認定權利人有一向行政主管機關之公法上意思表示存在。因此，涉及不 同面向之爭議時，應先釐清爭議所存在之兩造關係，再對同意書之法律 性質作適當定性與解讀。
特別值得一提者，都市更新事業概要，依都更條例第 10 條，申請人 以劃定更新單元內之土地及合法建築物所有權人（自行組織更新團體亦 屬之）為原則，但亦得為經土地及合法建築物所有權人委託之實施者。
前者情形，申請事業概要之人，本身亦是權利人，故基於自身之權利及 同意者之權利，以自身為代表申請核准更新事業概要，此時，三角法律 關係尚未形成，僅具權利人與行政主管機關之單面法律關係，故同意書 僅表彰代表人與同意之其他權利人之委任關係，要難稱其之間有債之基 礎法律關係；後者情形，三角法律關係是否形成，須就權利人與實施者 之間究竟有無基礎法律關係存在而判斷，非可一概而論。
於申請都市更新事業計畫報核時，權利人與實施者間債之發生原因 來自於前述之雙方意思表示合致之私法契約（基礎法律關係）︰於協議 合建時，債之關係來自合建契約，在第二章中，本文將之定性為「承攬 與互易之混合契約」；於權利變換時，雙方基於都更條例權利變換法理之 規定，宜推定雙方存在「互易契約」（容於本章第六節中加以說明）。
174 黃立（1996），前揭註 171，頁 121-122。「基於代理權的授與，只產生代理人作為的權 限，並未產生作為的義務。債之關係的產生原則上導因於契約（契約原則），只有法律嚴 格限定的情形，才容許以單方法律行為成立債之關係。如果容許以代理權的授與直接產生 債之關係，將嚴重破壞了契約原則。事實上本人與代理人間的權利、義務關係，係由其基 礎關係產生。」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
圖 3-3 都市更新事業概要同意書之法律關係175
圖 3-4 都市更新事業計畫同意書之法律關係176
（三） 民事同意權之行使與限制 1. 同意權之行使
同意權之行使，論其主要核心價值乃權利人所為之意思表示，欲 發生一定私法效果之謂。學理上，意思表示乃表意人將其期望發生私 法上效果之意思，表示於外部之行為177。意思表示為法律行為成立之
175 資料來源︰本文自行整理製作。
176 資料來源︰本文自行整理製作。
176 資料來源︰本文自行整理製作。