第四章 協議合建法制之研究
第四節 協議合建應有法定程序之分析與應注意事項
四、 以協議合建觀點檢視「更新事業計畫」程序
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段，僅經由一定同意比例之要件，因而省略更新概要（含更新單元）之 程序，亦應基於目的性限縮之法解釋原則，排除未經劃定更新地區之適 用。本文認為，都更條例第 10 條第 2 項後段，於未經劃定更新地區採協 議合建方式申請者，得免擬具都市更新事業概要，為立法上之漏洞，從 而提供偏向私益目的之開端，可能未經控管而遁入都更，爭逐獎勵措施 之可能，故適用上應予以排除。
四、 以協議合建觀點檢視「更新事業計畫」程序
（一） 都市更新事業計畫階段之公益性評估定位︰
學者指出︰「主管機關在更新事業計畫階段審議之重點，在審查都 市更新事業計畫之規劃有無配合都市發展及促進土地再開發利用之公益 效果，其規定都市更新事業計畫應公開展覽及舉行公聽會（都更條例第 19 條）聽取意見之用意亦重在於此。至於私人間因實施都市更新所生權 利變動是否合理等問題，並非此階段程序之必要審議事項。」304
（二） 都市更新事業計畫階段之私法關係詮釋︰
以協議合建方式實施都市更新事業時，不必擬具權利變換計畫，權 利人與實施者間之權利分配，悉依雙方簽訂之合建契約內容，故更新事 業計畫一經主管機關核定，實已宣告都更行政程序之終結，因此在事業 計畫程序階段，攸關協議合建之成敗之主要核心。除了行政程序之核定 與否能動搖此一都更案外，另採協議合建者，最主要特徵在於權利人等 全體同意出具同意書，因為同意權已達頂端極限，若有任一權利人依都 更條例第 22 條第 3 項規定撤銷公法上之意思表示（在不談依都更條例第 25 條之 1，以協議合建與其他方式混用之前提下），則協議合建勢必破 局。惟從簽訂合建契約至更新事業核定期間，按理來說，實施者只要不 變更給予每個權利人分配面積大小之承諾，權利人當會信任實施者於更 新事業計畫送審階段所為之變更，除非變更屬重大且非訂約當時可得預
304 廖義男（2012），前揭註 116，頁 135。
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見之情形，進而影響雙方承諾之內容，實施者或權利人才有可能依民法 第 227 條之 2 規定305，基於情事變更原則，聲請法院增、減其給付或變 更其他原有之效果。
換句話說，採行協議合建方式下，權利人等出具之同意書，乃有合 建契約作為其雙方基礎法律關係；採權利變換時，權利人等出具之同意 書，可能尚無基礎法律關係存在，必須等到權利變換計畫核定後，才有 因此而形成之基礎法律關係存在。是以，協議合建較具拘束雙方當事人 之效力，本文認為從公展開時之事業計畫內容，到核定時乃至核定後之 事業計畫內容，除非變更要屬重大以致任一方無法履行合建契約內容之 承諾，雙方都應受原合建契約拘束。因此，本文認為若更新事業計畫變 更而仍在合建契約履行承諾範圍內，若未再次徵詢權利人等之同意，權 利人等基於契約關係、誠信原則下，似無反對之理由。惟行政主管機關 似無敲探私法契約之餘地，使更新事業計畫變更是否有再徵詢同意之判 斷，成為棘手之難題。
反之，若採權利變換方式，權利人等與實施者間可能尚無存在私法 上之基礎法律關係，因此所出具之同意書可能僅係代理權授予之外觀，
而代理權之授予並不是債的發生原因，已如前第三章第五節所述。同意 書之有效性當以出具時，更新事業計畫之內容為據，若事後計畫書內容 已有變更，除非權利人之不同意為權力濫用或違反誠信原則外，實施者 應再徵詢渠等之同意306。因此，都市更新事業計畫內容之變更，除將牽 動權利人與實施者間同意書之有效性外，亦可能影響更新單元內權利人 之權益與分配價值，原則上應由實施者再次徵詢權利人之同意，始符法 理。
（三） 都市更新事業計畫變更之免除同意等簡化程序規定之檢討︰
按現行都更條例第 19 條之 1 第 2 款規定：「都市更新事業計畫中，
305 民法第 227 條之 2 規定︰「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效 果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。
前項規定，於非因契約所發生之債，準用之。」
306 陳碧玉（2013），前揭註 198，頁 7。
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同條例第 21 條第 7 款至第 10 款所定事項之變更，經各級主管機關認定 不影響原核定之都市更新事業計畫者，免舉辦公開展覽、公聽會及依第 22 條規定徵求同意，以簡化作業程序。」再按同條例第 21 條第 7 款至 第 10 款所定事項分別為：「第 7 款，區內公共設施興修或改善計畫，含 配置之設計圖說；第 8 款，整建或維護區段內建築物改建、修建、維護 或充實設備之標準及設計圖說；第 9 款，重建區段之土地使用計畫，含 建築物配置及設計圖說；第 10 款，都市設計或景觀計畫。」是以，對於 這 4 項經核定後之都市更新事業計畫內容變更，得免再徵求法定門檻之 規定，有利於實施者簡化相關程序。但對此規定，大法官黃茂榮加以批 判認為︰「這又係以行政方式介入並替代土地及建築物所有權人所固有 之參與決定的私法自治權利。其中第 7 款及第 10 款所涉事項或許還可 說，雖與都市更新單元之居住環境及生活機能有關，但主要係基於公共 利益之考量，所以只要有主管機關把關即可；但第 8 款及第 9 款所涉事 項已及於私人利益，如何得規定，以『經各級主管機關認定不影響原核 定之都市更新事業計畫』來替代『依第 22 條規定徵求同意』？在私法自 治原則之實踐或市場機能之維護上，主管機關雖得透過立法或行政，禁 止或管制私人之一定的契約自由或市場行為，但不得越俎代庖，取私人 而代之，要所有權人將其土地及建築物，交由主管機關核准之都市更新 事業計畫之實施者進行重建、整建或維護。」307是以，大法官黃茂榮之 見解可加以歸納如下︰凡核定後之都市更新事業計畫變更事項，若所涉 事項已及於私人利益，基於私法自治原則之實踐，應有再次徵求權利人 同意之必要。
大法官黃茂榮更進而指出︰「按所謂同意，指對於特定內容之意思 表示為贊同之表示。該同意之表示只相對於該特定內容之意思表示有同 意之效力，而不及於變更後之內容。這是法律行為法上的當然規定。此 所以民法第 160 條第 2 項規定：『將要約擴張、限制或為其他變更而承諾 者，視為拒絕原要約而為新要約。』以及債之內容的變更應以契約的方 式為之的道理（民法第 319 條、第 320 條參照）。所以，現行都市更新條
307 黃茂榮（2013），前揭註 148，頁 8-9。
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例第 22 條第 3 項但書之規定顯然違反意思表示有關之法規範，並不合 理。鑑於該項但書反面解釋及第 19 條之 1 第 2 款之規定所引起之上述疑 義，有必要明文規定：經土地及建築物所有權人同意之都市更新事業計 畫，倘嗣後有再為變更者，即應再徵詢渠等權利人之同意。」308另，陳 碧玉大法官之意見亦有相同之旨趣︰「所有權人就實施者所擬定之事業 概要、事業計畫內容所為同意之意思表示，為契約內容之一部分，當核 心內容變更時，應再行協商取得契約雙方之合意，以符契約因當事人意 思表示合致而成立之基本原則。」309
司法實務上，關於都市更新事業計畫變更是否應再次徵求同意之議 題，舉臺北市虎林街都更案為例，參考臺北高等行政法院 101 年度訴字 第 1317 號判決，兩造爭點之一為︰「本件系爭都更事業計畫究為參加人 94 年舊申請案之續行？抑或參加人 98 年所提新申請案，而應重行都市 更新條例相關法定程序？」原告（權利人等）主張︰「本件系爭都更案 事業計畫『公展版』與『核定版』內容差異甚鉅，實為不同案件，參加 人依法應重新取得更新單元內土地及合法建築物所有權人之同意比例，
更應踐行公聽會、公開展覽等相關正當行政程序，惟參加人除未重新取 得同意比例外，竟更以公開『閱覽』取代應有之公開展覽、公聽會等程 序，此與都市更新條例意旨顯有違背，被告未察而為核定處分，原處分 應屬違法至明。」被告（臺北市政府）答辯略以︰「本案並非都市更新 條例第 19 條所規範之都市更新事業計畫『變更』，自無重新取得同意書、
公聽會及公開展覽等程序。按內政部於 97 年 6 月 24 日作成內授營更字 第 0970804762 號函（即內政部 97 年 6 月 10 日召開都市更新事業計畫審 議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令 適用疑義之會議紀錄）略稱：『按都市更新事業計畫之變更，係指都市事 業計畫經各級主管機關核定發布實施後，再依都市更新條例規定程序辦 理計畫變更事宜，都市更新事業計畫審議期間修正計畫內容，因計畫尚 未核定發布實施，自非屬都市更新事業之變更。』足見都市更新條例第
308 黃茂榮（2013），前揭註 148，頁 9-10。
309 陳碧玉（2013），前揭註 198，頁 7。
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19 條所指之計畫變更係指『經核定發布實施』者，如僅於審議期間修正 計畫內容，則不在本條『變更』之範疇內，本案係在審議期間修正事業 計畫內容，自無庸重新取得同意及公開展覽等程序，甚為顯然。」參加 人（實施者）略以︰「參加人僅係依照被告 97 年 2 月 29 日公告實施之 變更臺北市遷建築宅基地都市計畫暨劃定都市更新事業計劃案『修正』
本件系爭都更事業計畫，並非提出新案申請。」
臺北高等行政法院判決理由摘要整理如下︰「…因前開基準容積及
臺北高等行政法院判決理由摘要整理如下︰「…因前開基準容積及