第三章 都市更新多階段行政程序之一般規範
第二節 更新地區劃定
二、 更新地區劃定規範之立法意旨
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過後，公告實施之。另外，除了都更條例對於更新地區劃定之規範外，現 行都市計畫法第六章「舊市區之更新」中，第 63 條 91亦規範直轄市、縣（市）
（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所得依都市計畫之細部計畫指定劃設更新 地區。同法第 66 條則規定︰「更新地區範圍之劃定及更新計畫之擬定、變 更、報核與發布，應分別依照有關細部計畫之規定程序辦理。」是以，「更 新地區劃定」為直轄市、縣（市）主管機關之專屬職權所在，且須經都市 計畫委員會之審議通過後，才能公告實施。都市更新為都市計畫之一環92， 而「更新地區劃定」既屬都市更新程序之一，且基於專屬權與審議制度之 特徵，故依相同法理而論，本文認為似應合理視「更新地區劃定」為都市 計畫之一環。
二、 更新地區劃定規範之立法意旨
據立法院公報所載，都更條例第二章章名「更新地區之劃定」，第 5 條 至第 8 條條文經內政及邊政、財政及司法三委員會審查結果均照行政案通 過 93。現行法下，除第 8 條針對「針對都市計畫委員會」之名稱曾修訂外
（參見本文註 90 之說明），其餘實質內容部分並未有增修。行政院案版本 針對第 5 條之立法意旨及說明如下︰「一、都市更新地區具有權利人多、
權利關係複雜以及所需投入之人力、財力相當龐大之特性，因此，過去辦 理之都市更新，大多為小規模零星進行，導致投入龐大的人力、財力完成 都市更新案，對於都市整體再發展之助益不大，殊為可惜。有鑑於此，爰
委員會或獨立機關外，一律不稱「委員會」；於是，該法條中之「都市計畫委員會」用語 於 97 年 1 月 16 日修正為「各級主管機關遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機 關代表」。然都市計畫委員會之組織與設置，於現行法及政府組織中仍存在並運作（都市 計畫法第 18、19、74 條）；且於法解釋上，都市更新條例第 8 條所稱之「遴聘（派）學者、
專家、熱心公益人士及相關機關代表」與同條例第 16 條所稱之「遴聘（派）學者、專家、
熱心公益人士及相關機關代表」應為不同組織。是以，本文於此仍使用「都市計畫委員會」
用語。」
91 都市計畫法第 63 條規定︰「直轄市、縣 (市) (局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所對於窳 陋或髒亂地區認為有必要時，得視細部計畫劃定地區範圍，訂定更新計畫實施之。」
92 參照司法院釋字第 709 號解釋理由書；林錫堯（2013），〈林大法官錫堯提出之協同意見 書〉，《司法院釋字第 709 號解釋》，頁 3，以都市計畫法第 6 條規定為立論依據︰「直轄市 及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使 用。」；陳春生（2013），前揭註 82，頁 1。
93 立法院公報處（1998），前揭註 48，頁 282。
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於本條明定地方主管機關於推展都市更新工作時，應就全盤都市發展狀 況，進行調查評估，劃定更新地區，視實際需要分別訂定都市更新計畫，
並於更新計畫中，對實質環境作整體的規劃後，訂定適當規模之更新單元 之劃定基準，或直接將都市更新地區劃分為多個適合規模的更新單元，統 合公、私部門分頭實施都市更新，以兼顧都市新事業之可行性及整體性。
二、都市生活中居民長久建立之社會、經濟關係，為都市社會安定和諧之 基礎，因此，都市更新過程中，如何維繫居民既有社區網路並保存其人文 特色、至關重要，爰於明定直轄市、縣（市）主管機關於劃定更新地區及 訂定整體之都市更新計畫時，即應就居民意願，原有社會、經濟關係及人 文特色，加以評估調查，研訂基本的處理策略，以作為實施者擬定都市更 新事業計畫之指導。」94
此外，針對第 7 條直轄市、縣（市）主管機關應視實際情況迅行劃定更 新地區之規定，行政院案版本立法理由說明中指述「參照都市計畫法第 27 條 95之規定，…」96是由立法目的而觀，迅行劃定更新地區之規定應有準用 或類推適用都市計畫法第 27 條，有關都市計畫之個案變更的相關規定。
最後，行政院案版本針對第 8 條，立法理由說明如下︰「一、更新地區 之劃定及都市更新計畫之擬定或變更，關係人民權利義務至鉅，爰規定除 涉及都市計畫主要計畫或細部計畫之擬定或變更者，應依都市計畫法規定 程序辦理外，應送該管政府都市計畫委員會為一級審議 97通過後，公告實 施之，俾使民眾有依都市計畫委員會審議作業規定參與之機會，以資周延。
二、為避免更新地區及都市更新計畫之擬定或變更，尚須依都市計畫法規
94 立法院公報處（1998），前揭註 48，頁 297-298。
95 都市計畫法第 27 條規定︰「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄 市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：
一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。
二、為避免重大災害之發生時。
三、為適應國防或經濟發展之需要時。
四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。
前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，
必要時，並得逕為變更。」
96 立法院公報處（1998），前揭註 48，頁 302。
97 都市計畫法第 74 條第 1 項規定︰「內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審 議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。」都市計畫若為直轄市、縣（市）
政府所擬定或變更，審議體系原則上應為二級二審，由地方政府擬定後送內政部核定轉呈 行政院備案，即據以實施。
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定辦理都市計畫之擬定或變更，造成重複作業之情形，爰規定都市更新計 畫之擬定或變更，得與都市計畫之擬定或變更一併辦理。」
是以，未涉及都市計畫主要計畫或細部計畫之擬定或變更的「更新地區 劃定」，僅需送該管直轄市、縣（市）政府都市計畫委員會為一級審議通過 後，即可公告實施之。「更新地區劃定」若涉及都市計畫主要計畫或細部計 畫之擬定或變更，則應循正常都市計畫擬定或變更程序，經二級二審制，
分別通過直轄市、縣（市）政府及內政部都市計畫委員會之審議通過後，
發布實施。因此，如前所述，更新地區之劃定，若是採都市計畫法第 63 條 之規定，以細部計畫指定範圍方式劃定更新地區，則應認為涉及都市計畫 或細部計畫之擬定或變更，應循依都市計畫法規定程序辦理，配合都市計 畫法第 66 條規定，以有關細部計畫之規定程序辦理，體系規定上尚稱一致。
唯有疑問者乃，更新地區劃定後應容許變更之可能，始得以確保計畫之 彈性與視實際情況調整之需要。都更條例第 8 條將「更新地區之劃定」及
「都市更新計畫之擬定或變更」並列，從文義上而觀，似未對更新地區劃 定後之變更作出程序上之規範，當屬應規範而未為規範，超出文義解釋範 圍內而形成法律上之漏洞。98從而本文認為應採目的性擴張解釋，將更新地 區之變更程序直接適用都更條例第 8 條加以規範。
實務上，參考台北市都市更新處網站所公布之更新地區範圍，102 年度 中之案例︰「變更臺北市『北投區˙榮華一路、榮華三路東南側更新地區 範圍』」99即屬更新地區範圍變更之案例。其計畫書中提及所依據之法令為 都更條例第 8 條及台北市政府受理民間建議變更公告劃定更新地區範圍界 線作業程序第 7 條 100，並經臺北市都市計畫委員會審議通過後公告實施。
98 李惠宗（2009），《案例式法學方法論》，頁 286，台北：新學林。
99 參考台北市都市更新處網站所公布︰
http://www.uro.taipei.gov.tw/public/Attachment/342214384742.pdf（最後瀏覽日︰
04/19/2014）。
100 中華民國 101 年 1 月 13 日臺北市政府(101)府都新字第 10031727600 號令訂定發布「臺 北市政府受理民間建議變更公告劃定更新地區範圍界線作業程序」全文九點；並自即日起 實施。第 7 條規定︰「建議人依前點規定提出建議書後，更新處得通知建議納入或排除更 新地區範圍之土地及合法建築物所有權人辦理公開閱覽及說明會，並彙整意見後，依都市 更新條例第 8 條規定由本府送臺北市都市計畫委員會審議通過後公告實施。
必要時得提臺北市都市更新及爭議處理審議會討論後，提供相關意見供臺北市都市計畫委 員會審議參考。
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故現行實務上容許土地及合法建物所有權人、實施者等一般申請人考量都 市之發展現況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，針對完整街 廓或經各級主管機關認可之面積規模，得提出更新計畫草案「建議」各級 主管機關劃定更新地區 101。推究此一「建議」之法理，本文認為更新地區 劃定，法理上乃屬主管機關之專責職權，屬於都市計畫之一環，並未授與 人民得擬定或申請變更之權，惟為擴大民眾參與之機會，乃賦予人民類似 於提案權之機會，但最後決定權仍在主管機關，似有類推適用都市計畫法 第 24 條102及第 25 條103之法理。但須附帶一提的是，如同李震山大法官所 言︰「國家對都市更新範圍內人民所追求的更優質居住環境權益，若有念 茲在茲的高度懸念，自可將本屬「計畫高權」(Planungshohheit) 的都市更新 施政之發動、實施與執行等，率由公權力獨占，而自行承擔施政成敗之法 律與政治責任。」104更新地區之劃定亦復如是。