第二章 合建與都市更新發展之連結
第三節 以合建方式進行都市更新之歷程演進
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「翻轉風華－華江地區
05/21/2014）。
37 相關計畫內容及歷程請參閱臺北市地政局土地開發總隊網站，
http://www.lda.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=17718&ctNode=3246&mp=111011（最後瀏覽日︰
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財力有限的情況下，實施成效一直不彰。
「傳統上，都市更新的方式依都市計畫法第 68 條之規定，可以區段徵 收或徵收進行，由政府主導從事大規模的更新工作。但直到 80 年 6 月前，
臺北市已完成之更新地區僅有四處，分別是柳鄉社區、八德路饒河街口、
台北工專北側、及大龍段，更新面積共為 4.2971 公頃 38，除八德路饒河街 口同時使用市地重劃及區段徵收外，其他更新地區均以區段徵收方式進行 更新。…縱使更新地區環境改善許多，惟就更新地區及面積而言，更新計 畫於臺北市的成效，依然不佳。」39
「民國 60 年代末期至 70 年代，當時因為政府即將實施建築容積率管 制，使建築物之總樓地板面積大幅降低，因此地主為了能夠擁有較大坪數 的房屋，而建商為了能以較大坪數出售獲取更多商業利益，紛紛搶在容積 率實施前取得建造執照，使合建案的數量在當時達到高峰。」40以地主出地，
建商投入資金和技術之型式締結合建契約，並依契約約定分配合建房屋之 樓地板面積，建商不必在建案前期就為取得建地投入大量資金，避免了用 地取得之困難與資金調度之風險。對地主而言，原則上自始至終不必出資，
便可取得更新後之建物，因此在運作順利時，合建契約對建商和地主都算 有利。由是，到了民國 60 年代乃至 70 年代，協議下的合建便成為社會上 相當常見之交易型態。41
「買斷一塊完整基地後再興建房屋出售，對應到都市更新，即是在都市 更新之推動策略上，要求建商必須先行全部買收地方政府劃定之更新地區 內全部私有土地再進行更新。這樣的更新模式，在實務上也曾有過嘗試，
此即為臺北市政府推動之『十二號公園預定地開發案』42以及『臺北市宮前
38 相關計畫內容及歷程請參閱臺北市地政局土地開發總隊網站，
http://www.lda.taipei.gov.tw/lp.asp?ctNode=3246&CtUnit=1908&BaseDSD=7&mp=111011
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39 楊松齡（2000），〈以權利變換方式進行都市更新之評議〉，《人與地》，204 期，頁 41。
40 余明賢（2002），前揭註 15，頁 1。
41 蕭淳尹（2012），《台灣都市更新法制之演變（1895-2012)－從知識繼受與在地經驗之觀 點》，頁 79，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文。
42 摘錄蕭淳尹（2012），前揭註 41，頁 80，整理自張金鶚（1990），前揭註 8，頁 23-25，
說明如下︰「更新地區位於十二號公園預定地，但在當地居民長年住商混合使用下，早已 無公園預定地之實。而後臺北市政府自民國 67 年起就開始招商工作，後經『大艋舺公司』
得標取得開發權。決標後市政府和大艋舺公司訂立開發契約，明定大艋舺公司應於一定期 限內取得更新地區私有土地後進行整體開發，若未能於約定期限取得私有土地，則依約取
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地區整體開發案』43。這種類似於協議合建之都更，在民國 60 年代乃至 70 年代推動下來，都因用地取得困難重重，難以成功。」44而此種要求建商必 須先行全部買收，類似於協議合建之都更，在日本都市再開發法中，針對 第二種市街再開發事業，採用由公部門、團體等全面收買（即協議價購）
之執行方式，似亦有異曲同工之相似處。
「至於典型的民間協議合建，對應到都市更新，即是房地權利人出地，
建商投入資金和技術重建，完成後，再依約分配更新後房地之『協議合建 型都更』。這樣的更新模式，臺北市政府在民國 72 年臺北市發布之「臺北 市都市更新實施辦法」第 12 條、第 13 條和第 14 條中，正式將之立法化，
只是在民國 70 年代，雖有零星案例以『政府開闢計畫道路，地主配合自行 更新』方式都市更新案之推動，如中山區詔安段、雙園國小西側、新仁里 等，但從中山區詔安段該案是在民國 83 年修正『臺北市都市更新實施辦法』
後才真正有所進展來看，顯然整個民國 70 年代，協議合建型都更也只是空 聞人語響，不見人下來。」45
民國 70 年代末期，我國行政計畫官員和部分學者，以實施參與台灣都 更和研究一般民間協議合建之經驗，決定推動協議合建型超小面積都更。
隨著民國 83 年「臺北市都市更新實施辦法」和其後之「臺北市都市更新自 治條例」將容許超小面積都更法制化，超小面積都更也在其後成為我國私 有產權者為主地區都更之常態。民國 102 年新北市推行符合面積 500 平方 公尺以上之「簡易都更」，似帶有延續如此政策之作法（相關分析於本文後
消大艋舺公司之開發權；臺北市政府則應依約變更細部計畫，讓原本的公園預定地能轉為 商業區使用，以符更新設計之需要。只是最終到了合約期限之民國 75 年 6 月，大艋舺公 司終究未能取得更新地區全部私有土地，於是雙方合意解除契約，本更新案乃無疾而終。」
43 摘錄蕭淳尹（2012），前揭註 41，頁 80，整理自張金鶚（1990），前揭註 8，頁 25-27，
說明如下︰「更新地區位於故宮博物院對面一排之攤販及老舊房舍區，由於被故宮院長認 為影響故宮觀瞻和國家形象，乃於民國 70 年代請託台北市政府推動該地區之整體更新。
市政府於是推動當地房地權利人組成『宮前地區整建委員會』，並經與房地權利人多次協 商後，達成由整建委員會自覓開發商，但條件是房地權利人和開發商應於一定期限內完成 更新地區土地權利之移轉事宜，否則其為更新地區變更之細部計畫將不予保留。只是這個 更新案也是長年機無進展，直到民國 76 年 8 月，原本的期限已經延長一年，也是第二次 延長後，投入的開發商才以神速取得大部分更新土地，但最終仍有四筆土地之權利人不願 接受交易條件，以致最後開發商須以超過行情數倍之價格完成買收程序，而更新程序也才 能繼續下去。」
44 蕭淳尹（2012），前揭註 41，頁 80。
45 蕭淳尹（2012），前揭註 41，頁 80。
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續第四章第三節中加以探討）。這說明了推動超小面積都更，確實是相當符 合在地行動者，特別是建商的便利，但這樣的便利其代價就是在難以整體 規劃下，導致更新公益之減損和公益促進之有限。46
協議合建型都更經歷用地取得困難與超小面積之法制化的歷程後，行政 計畫官員並沒有因此放棄推動協議合建型都更。而是希望能透過改造協議 合建型都更，讓其有用武之地。經過改造後，協議合建型都更，暫且先不 論好壞，確實成了推動台灣都市更新之引擎。是什麼樣的改造，有如斯之 魔力？這就是繼受自日本但又經本土改造之「權利變換制度」以及本土行 政計畫官員與學者早已預想到的「土地使用管制之放寬」，而後者雖然不能 說是繼受自日本，但日本也採用這套獎勵制度，也被行政計畫官員和學者 用以證立其採取相同作法之合理性。47
民國 87 年 1 月立法院開始同時併案審查都市更新條例草案，經過修改，
於同年 10 月通過三讀，都更條例也於 11 月 13 日正式生效。48是以我國正 式進入以本土合建為底加入日本都市再開發法之「權利變換制度」改造的 都更條例時代。惟有論者意識到如此之本土合建與繼受日本權利變換之形 成過程，做出以下之批判︰「日本以都市再開發法為核心之再開發，其制 度運作之目標，本來主要在透過權利變換和高度發展，進行密集而環境惡 劣之市街地環境之整備，以求增進人民之居住品質、建立必要公共設施提 升與公共安全。然而隨著實際之運作，限於站前廣場和市中心商業型再開 發之侷限、權利變換下造成之零細權利人大量轉出之高轉出率等問題，都 變得非常清楚。而到了民國 80 年代，中心都市之再開發在房產泡沫下仍持 續起高樓，更有高空屋率之資源錯置、助長泡沫和惡化政府財政之問題。
而都市再生特別措置法之震撼，則是以將都市計畫徹底破壞之方式，讓日 本之再開發，更顯得陰影重重。只是這一切對於台灣之日本知識繼受者而 言，其實都不重要。因為台灣之行政計畫官員，所以繼受這套日本知識，
其實就只是想要利用這套知識改造其準備大用之『協議合建型都更』而已。
46 蕭淳尹（2012），前揭註 41，頁 158。
47 蕭淳尹（2012），前揭註 41，頁 80。
48 立法院公報處（1998），《立法院公報》，87 卷 42 期，頁 460，台北︰立法院。「當時審 查之主要版本有三，分別是︰行政院版本、張俊雄委員等人提供之版本、謝欽宗委員等人 提供之版本。」
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於是對於這套日本知識在日本運作之陰影、運用到台灣是否會水土不服、
乃至於如何改造才能最符合台灣社會需求，又能避免在日本運作之種種問 題，在繼受之過程中，都不在討論之列。此誠可謂為去脈絡又無反省之繼 受。而不論是繼受權利變換制度並將之從『等價值交換』模式改造成『等 價值比例交換』模式，以求近似於傳統協議合建之房地分配模式，抑或以
『日本亦如是作』作為合理化其放寬土地使用管制以刺激都更的依據之 一，都可看到這樣的現象。」49
在學者的表述中︰「權利變換的本意，就是透過公開、公平、公正的方 式，處理相關權利人的產權、建物土地分配。以互助合作方式實施都市更 新，其精神類似『立體之市地重劃』或『法制化的合建』。」50，這種「法 制化的合建」之認知，再配合都更條例第 11 條規定允許私人基於促進土地 再開發利用或改善居住環境之目的，於未經劃定更新地區依主管機關所定
在學者的表述中︰「權利變換的本意，就是透過公開、公平、公正的方 式，處理相關權利人的產權、建物土地分配。以互助合作方式實施都市更 新，其精神類似『立體之市地重劃』或『法制化的合建』。」50，這種「法 制化的合建」之認知，再配合都更條例第 11 條規定允許私人基於促進土地 再開發利用或改善居住環境之目的，於未經劃定更新地區依主管機關所定