內閣制的制度選擇

儘管一九九○年代新興民主國家採納總統制多於內閣制，而且 根據修格特和葛瑞(Shugart and Carey, 1992: 40-41)研究三十九個民 主政體的崩潰時發現(Shugart and Carey, 1992: 40-41)，總統制的民 主崩潰率高過於內閣制(50.0%比 43.8%)，單就其中二十九個第三世 界的民主政體來說，總統制的民主崩潰率反而低過於內閣制(52.2%

比 59.2%)。但是，根據麥渥尼(Mainwaring, 1993: 204-205)研究民主 政治運行不墜達二十五年以上的三十一個國家中，只有哥倫比亞、

哥斯大黎加、美國和委內瑞拉等四個國家的政府體制是總統制。由 表 3.2 可以發現：目前有五十五個採行內閣制的國家，大部分老牌 民 主 國 家(大 部 分 集 中 於 西 歐)選 擇 了 內 閣 制 的 政 府 體 制 ， 而 且 研 究 也發現內閣制較有利於經濟與社會的重建(Stepan and Skach, 1994:

120)，如果搭配比例代表制，則不論 是在少數團體代表權的保障 、 少數團體政策的表達、投票的參與、所得的平均分配、民主政治的 品質(包括出版自由、結社自由、競爭的政黨制度、組織健全的利益 團體和有效率的議會)，或是在通貨膨脹和失業率的控制等方面的表 現上，都優於其他類型的制度搭配(Lijphart, 1994b: 5-8)。為何有些 國家傾向選擇內閣制，經過本論文的比較分析之後，歸納出幾個重 要的形成因素：

一、歷史殖民的因素：

英國是內閣制的發源地，此昔日的「日不落國」，自十七世紀以 來，陸 續 在 美 洲、亞 洲、非 洲 建 立 起 殖 民 地，一 七 七 六 年 第 一 個 脫

表 3.2：內閣制國家相關要素的比較(共 55 個國家)

(續前表 ) 漢彌爾頓(Alexander Hamilton)為首的聯邦派人士(the Federalists)主張建立一 個強有力的聯邦政府，以防止英、法等殖民母國的反撲，以及維繫各州的合 作。隨後，華盛頓當選美國第一任總統，塑造三權分立的總統制典範。有關 美國憲政體制的精神，詳見漢彌爾頓、麥迪遜(James Madison)、傑伊(John Jay) 三人在一七八七年至一七八八年間所撰的《聯邦黨人論文集》(The Federalists Papers)。

尋求獨立，並且基於經濟、國防、外交等因素的考量，獨立後絕大 多數加入了「大英國協」(the Commonwealth)³，憲政體制幾乎皆 採行英國模式的內閣制，但是近年來，大英國協的圭亞那、奈及利 亞及辛巴威，其菁英對採取總統制的訴求，也導致這些國家棄內閣 制而改採總統制(Shugart and Carey, 1992)。從表 3.2 中可以窺知在五 十五個採行內閣制的國家中，「大英國協」會員國就佔了一半以上(共 計二十八個國家)。

二、國體選擇的因素：

就國體與政體之間關係來說，兩者有著憲政邏輯的脈絡，君主 立憲的國體(如英國、日本、盧森堡等國)，世襲產生的國家元首(head of state)──國王、女王、天皇或大公，其權力的脈絡是「統而不治」

(reigns but does not govern)， 政 治 實 權 自 然 流 向 另 一 位 政 府 首 長 (head of government)：內閣總理或首相，所以，如果選擇君主立憲 國體，很自然政府體制的設計幾乎都是內閣制。另一方面，國體若 是廢君改制共和，情況則較為分歧，國家元首：總統如果掌握實權，

其角色與政府首長合而為一，則就形成總統制(如美國、菲律賓、南 韓等)；反之，總統如果為虛位，這類國家就可能選擇內閣制為其政 府體制(如德國、義大利、新加坡等)。因此，內閣制可以同時在君主 立憲國體與共和國體中發現，但總統制在國體選擇方面必然是共和 國，因為共和國體不可能產生一位世襲的君主，另外，早期以革命 手段取得執政的共產主義政體，如果革命前採君主國體，革命成功

 ：「大英國協」是由五十三個獨立國家以及各英屬殖民地和託管地所組 成，名義上尊奉英王為國家元首(Banks, 1999: 1143-1145)，但已有印度、巴基 斯坦、新加坡等十國已不再尊奉英王為國家元首，而是另外由大部分經由間 接推選產生的總統來履行國家元首的角色。澳大利亞和紐西蘭最近也曾舉辦 公民投票決定是否繼續廢止英王為國家元首的規定，但皆以些微的票數未能 通過。

後，這些君主都被視為封建主義的舊包袱，有必要予以剷除，因此 共產主義政黨取得政權，絕大部分都遭罷黜，而改制共和國體，其 國號通常有「人民的」(People’s)或「社會主義的」(Socialist)等字眼。

三、地理毗鄰性的因素：

以前交通和電訊尚不如今日便捷，人文區位因素的影響力當然 不容忽視，鄰國之間難免相互影響。在政府體制的選擇上，所有西 歐、北歐和南歐國家，除了法國第五共和傾向雙首長制以外(一九五 八年前的第四共和則仍是內閣制)，皆是採行內閣制。至於一九九○

年代的「第三波民主浪潮」席捲全世界，我們發現地理毗鄰性亦發 揮影響力，昔日的共產政權，愈接近西歐的東歐國家(如保加利亞、

匈牙利、拉脫維亞、斯洛伐克)，採行內閣制的比例頗高，反之，愈 遠離西歐的東歐國家(如阿爾巴尼亞、喬治亞、羅馬尼亞、烏克蘭、

俄羅斯等)採行總統制的比例愈高。地理毗鄰性對總統制的影響也顯 而易見的，例如，整個美洲大陸，除了加拿大和貝里斯兩國以外，

其餘皆採行美國式的總統制(Derbyshire and Derbyshire, 1996: 43)；至 於加勒比海地區因大部分曾受英國殖民，配合上述歷史殖民因素而 選擇了內閣制。

四、人口因素

達爾 (Robert A. Dahl)在一九七三年出版的《人口規模與民主》

(Size and Democracy)一書，已經開始注意到人口對政治體系的影響 (Dahl, 1973)。人口因素除了會牽動政府體制的選擇之外，亦會影響 國會制度和聯邦制或單一制的設計，一般而言，小國(指人口一千萬 以 下 的 國 家)傾 向 選 擇 一 院 制 和 中 央 集 權 式 的 單 一 制 ， 而 大 國(指人 口一千萬以上的國家)則偏愛兩院制和地方分權式的聯邦制(Lijphart,

1999: ch. 10, 11)。根據統計，採行內閣制的國家中，有三分之二國 家的人口數皆在一千萬以下(Derbyshire and Derbyshire, 1996: 39)，而 全世界人口數最多的五大國：中華人民共和國、印度、美國、俄羅 斯、巴西，只有印度是內閣制的設計。