憲政制度的抉擇

一九八○年代起，制度研究再度被重視。部分原因是由於南歐、

南美、東亞和東歐威權政體相繼垮台而興起一股「民主化的第三波」

(the third wave of democratization)的浪潮²。從一九九○年代以後

 ： 根據杭廷頓(Huntington, 1996: 3)觀察：在一九七四年至一九九○年這段期 間，世界上至少有三十個國家轉換成民主的政體，而再度掀起「全球民主的革命」

(global democratic revolution)。杭廷頓將現代的民主化歷程概分成三大波潮和二次 的逆流：第一波的民主化為期較久，它開始於一八二○年代，隨著美國賦予大量 成年男子選舉權，民主政治向外擴展至其他地區，此階段的民主浪潮持續達一世 紀之久，並因而造就二十九個民主國家。然而，到了一九二二年，墨索里尼統治 義大利，引發第一次民主化的「逆流」(reverse wave)，直至一九四二年民主國家縮 短為十二個而已。第二次世界大戰盟軍的勝利，民主化第二波浪潮於焉展開，但 為期較為短暫，直至一九六二年據估計民主國家的數目已達三十六個之多，但是

整個世局來看，由文人執政的國家數目持續地增加，這些政府是透 過多黨競爭的選舉而產生，顯示出多元主義民主支配著全世界，因 而產生如杭廷頓所稱的「滾雪球」(snowballing)效果(Hungtington, 1996:

4)。而民主的轉型和鞏固，有賴於民主價值的灌輸以及憲政制度的確 立，因此採取新制度主義的途徑來研究政治制度的設計和選擇，對 政策產出和經濟表現的影響，不論是擷取歷史學、社會學、經濟學 的角度來分析政治制度，都如雨後春筍般地湧現(參見第一章緒論)。

誠如第一章所指出的，本文是以「新制度主義」為方法論上的 基礎，以找出聯合內閣形成的相關因素及其影響。任何制度規劃皆 涉及選擇的問題，我們若能在進行制度選擇時，先行分析各種制度 的類型及其產出，就不會因為資訊不足而導致制度設計的錯誤。

一般而言，政治制度的設計，有其憲政邏輯和相關因素的脈絡 可尋。例如，人口眾多、幅員遼闊、社會分歧度高的大國，實施「由 上而下」的中央集權式的單一制(unitary system)，在技術上困難度 較高，且讓地方分離主義(secessionism)有發酵的誘因，因此採行聯 邦 制 (federal system)的國家自然就會較多，但是我們不能據此推論 所有大國皆是聯邦制。

根據《世界的政治體系》(Political Systems of the World)一書所 統計一百九十二個國家中，僅有二十四個國家採取聯邦主義，全世 界前八大國，僅中華人民共和國不是聯邦制的國家[但其西北邊境和 西 南 省 份 設 「 民 族 自 治 區 」， 有 「 準 聯 邦 制 」 (quasi-federal system) 的意味]，其餘大國確實採行地方分權式的聯邦主義(Derbyshire and Derbyshire, 1996: 58)。不過，「大國採行聯邦制」的命題，只是個或 然率高低的問題，充其量僅是「傾向陳述」(tendency statement)而已，

尚不能構成「普遍通則」(universal generalization)(Isaak, 1985: 92)，

發生在一九六○年至一九七五年第二波民主化的「逆流」又使民主國家退縮至三 十個。一九七四年葡萄牙結束獨裁政權之後，民主的浪潮席捲南歐、拉丁美洲、

亞洲和東歐，這段期間有數十個國家取代了原先的威權政體而成為民主國家(有關 民主化的第三波的探討，參見 Huntington, 1991)。

因 為 在 此 例 中，我 們 會 發 現「 小 國 採 取 聯 邦 制 」[如 人 口 僅 四 十 七 萬 ， 面 積 只 有 二 千 平 方 公 里 的 葛 摩 斯 (Comoros)]以 及 「 大 國 採 行 單 一 制 」 ( 如 印 尼 、 日 本 、 英 國 、 法 國 ) 的 相 反 事 例 (Lane, 1994:

163-164)。

在比較不同國家的相同制度，或對照多種制度的搭配時，我們 也 會 發 現 有 些 聯 邦 制 國 家 (如 奧 地 利 、 墨 西 哥 )卻 是 相 當 中 央 集 權 的 ， 許 多 單 一 制 國 家(如 西 班 牙 、 義 大 利 、 法 國)的地方政府亦可能 擁有某種程度的地方分權。又如中央–地方關係與國會制度兩種憲政 體制搭配設計時，憲政工程師將輕而易舉發現兩者存有高度的相關 性，而得出以下兩種命題：(1)「聯邦制傾向採取兩院制」；(2)「單 一制傾向採取一院制」。根據調查，全世界二十四個聯邦制國家，有 十 九 個 國 家 採 行 兩 院 制 (比 例 高 達 百 分 之 七 十 九)，相對地，一百六 十八個單一制國家，僅有十四個國家實施兩院制(比例只有百分之二 十五)。

因 此 ， 當 在 選 擇 政 治 制 度 的 類 型 時 ， 我 們 不 能 一 廂 情 願 地 移 植 依 自 己 的 主 觀 偏 好 ， 將 某 國 的 政 治 制 度 強 行 移 植 至 另 一 國 ， 或 許 在 某 國 運 行 得 當 的 政 治 制 度 ， 卻 在 另 一 國 可 能 困 難 重 重 ， 例 如 被 美 國 人 視 為 理 所 當 然 且 運 作 無 礙 的 總 統 制 ， 在 鄰 近 的 拉 丁 美 洲 國 家 慘 遭 滑 鐵 盧 ； 我 們 也 不 能 太 相 信 統 計 學 上 的 數 據 ， 對 某 制 度 遽 下 良 窳 與 否 的 價 值 判 斷 。 整 體 而 言 ， 一 項 制 度 的 成 功 ， 有 賴 於 公 民 的 民 主 素 養 、 菁 英 的 配 合 意 願 、 當 地 國 的 政 治 文 化 、 主 客 觀 的 人 文 和 自 然 環 境 以 及 相 關 政 治 制 度 的 配 套 措 施 ， 方 能 盡 其 功 (Luong, 2000)。

政府體制決定了行政與立法部門的互動關係，而選舉制度提供 政治行為者遊戲的規範，此二變項是政治產出的前置條件，而兩者 的混合搭配，又影響了政治的表現，皆是不容忽視的制度要件。表 8.1 揭示了政府體制與選舉制度搭配時的制度選擇，由於此兩憲政 制度又各有三種基本類型，因此得出九種制度型態，可供憲政選擇

上的參考。當然，其間可能會產生聯合內閣的計有歐陸模式(內閣制–

比 例 代 表 制 )、 英 國 模 式 (內 閣 制 –單 一 選 區 制 )、 德 國 模 式 (內 閣 制 – 混 合 制 )、 芬 蘭 模 式 (半 總 統 制 –比 例 代 表 制 )、 法 國 模 式 (半 總 統 制 – 單一選區制)、中華民國模式(半總統制–混合制)等六種組合。誠如第 一章緒論所言，總統制無從產生聯合內閣的問題，因此不論總統制 搭配何種選舉制度皆無從產生聯合內閣。

表 8.1：憲政制度選擇的基本組合

比例 代表 制 單一 選區 制 混合 制 內閣 制 歐陸 模式 ： 英國 模式 ： 德國 模式 ：

總統 制 拉丁 美洲 模式 ： 美國 模式 ： 南韓 模式 ：

半總 統制 芬蘭 模式 ： 法國 模式 中華 民國 模式 ：

選擇上述九種制度任何其中之一，皆會獲得某些效益，但相對 也必須付出某種程度的成本。誠如修格特和葛瑞(Shugart and Carey, 1992: 9-10)對在進行制度規劃和選擇時，同時面臨「效率」(efficiency) 和 「 代 表 性 」 (representativeness)難 以 兩 全 其 美 的 困 境 。「 效 率 」 指 涉的是選舉提供選民讓他們可以在可選擇的競爭性政府間加以選擇 的 能 力 。「 代 表 性 」 (representativeness)指 涉 的 是 選 舉 連 結 與 提 供 不 同利益者在議會中發言權的能力。我們主張幾乎所有內閣制國家都 被要求必須做個選擇：不是要求行政部門是個有效率者，就是要求 反映廣泛代表性的議會，或必須兩者兼顧。但是，要在一個體系中 兼有效率的與代表性並不容易。例如，選擇內閣制搭配比例代表制，

若發生了聯合內閣的情況，在一般的情況下，可能增進了代表性，

若各團體和政黨較有機會當選，但可能因為聯合內閣夥伴或反對黨 的阻撓，而使有效率的政府難以達成。