政府體制的比較

如果我們將前述七種政府體制的分類，刪除四種較不民主的類 型 (包 括 共 產 政 體 、 無 限 總 統 制 、 軍 事 政 體 和 絕 對 政 體 )，則針對剩 下的三種政體進行比較，對照其優缺點之後，我們不難發現沒有任 何放諸四海皆準的政府體制，任何制度選擇的成敗，涉及到各國政 治文化的深層結構，所有制度設計皆有其成功和失敗案例。因此筆 者不擬對這三大主要政府體制做過多的規範性價值判斷，而僅就憲 政學理來進行探討(參照表 3.3)。

政府體制的選擇，著眼點在於行政部門與立法部門的權責應該 如何劃分。總統制透過行政權與立法權的正式分離，而促成行政部 門與立法部門權力的大致平衡。另一方面，總統制傾向鼓勵兩黨制 的形成，因為總統職位是全國最高的榮譽，每個政黨都想爭取，但 最後只有得票數最多的政黨贏得總統選舉。這種大黨優勢的局面同 樣會延續至國會選舉(尤其是在總統與國會選舉同時舉行時)，甚至在 國會選舉採行比例代表制也適用之。總統制通常產生清一色由執政 黨成員所組織的行政內閣。事實上，總統制的行政部門通常比內閣 制的「單一政黨內閣」，享有更多的資源和權力，此乃因為總統制國 家的行政權大都集中在總統這個人身上，不會由其所屬政黨來掌控 (Lijphart, 1991: 73-74)。內閣制傾向強調「非零和的政治競爭」，選 後若無任何政黨贏得過半數國會席位，則必須與他黨分享行政資源

表 3.3：內閣制、總統制與雙首長制(半總統制)的憲政學理之比較

而是兩者的兩階段交替」(Duverger, 1980: 186)。如果總統所屬政黨

在議會同時掌握過半數席位，則總統任免內閣總理有相當大的自主 權，他會任命自己所屬意的同黨政治領袖為總理，此時總統在內政、

國 防、外 交 都 具 有 相 當 影 響 力，與 總 統 制 的 總 統 所 差 無 幾。但 是 ， 如 果 總 統 所 屬 政 黨 未 能 在 議 會 掌 握 過 半 數 席 位 ， 則 總 統 必 須 遷 就 國 會 的 政 治 勢 力 ， 此 時 總 統 在 內 政 政 策 上 較 無 太 多 置 喙 的 餘 地 ， 此 時 就 接 近 內 閣 制 的 精 神 了 。 在 雙 首 長 制 之 下 ， 任 命 總 理 的 權 力 在 於 總 統 。 當 與 總 統 所 屬 政 黨 相 敵 對 的 政 黨 單 獨 在 國 會 掌 握 過 半 數 席 位 時 ， 總 統 就 被 迫 任 命 此 一 政 黨 黨 魁 擔 任 閣 揆 ， 如 果 無 任 何 政 黨 在 國 會 掌 握 過 半 數 席 位 ， 必 須 籌 組 聯 合 內 閣 時 ， 總 統 任 命 閣 揆 的 自 由 空 間 稍 大 ， 但 閣 揆 人 選 也 大 多 由 政 黨 協 商 產 生 ， 再 建 議 總 統 任 命 。

就效率而言，總統制強調總統強勢且有效率的領導，內閣制大 多由多個政黨組成聯合內閣，相較於總統制下明顯的政治權威，就 顯得混亂而沒有效率。總統制由於總統具有優越且排他性的地位，

因此在決策效率上就顯得快速多了。另外，在總統制之下，總統與 國會都有固定的任期而無法提早改選，所以其行政的穩定性較內閣 制國家為高。再者，民選的總統比透過議會間接信任而產生的行政 內閣，被認為較符合民主的精神。行政、立法和司法部門的分權，

意味有限政府(limited government)的概念，它適足以保護個人的自 由，以對抗政府的「暴虐」(Lijphart, 1992: 11-15)。

在政權合法性方面，贊同內閣制陣營認為除非總統選舉是採絕 對多數制，否則會因候選人的數目過多，而導致無任何總統候選人 得以囊括過半數選票，其政權正當性的基礎將大打折扣；至於內閣 制在大部分的情況下，不是由在議會擁有過半數席位的政黨組成「單 一政黨多數內閣」，就是結合小黨共組聯合內閣以爭取議會過半數的 支持，因此其政權的正當性較為穩固(Linz,1996: 124-125)。支持內 閣制者也重視行政部門與立法部門衝突與僵局所造成的危險。他們 認為總統制的決策並沒有如想像中那麼地順暢，例如當總統和國會

分別由不同政黨控制而形成「分黨控制的政府」(divided government) 時，反而易釀成決策的癱瘓(paralysis)與僵局(deadlock)。

修格特和葛瑞 (Shugart and Carey, 1992: 43-49)指出，總統制具 有清晰的責任性(accountability)、提供選民較為清楚的政策可辨認性 (identifiabilty)、 行 政 部 門 與 立 法 部 門 的 相 互 制 衡 性 (mutual checks) 以 及 總 統 可 充 當 政 治 衝 突 的 仲 裁 者 (arbiter)等 內 閣 制 國 家 所 無 法 比 擬的四大特點。林茲則指出內閣制較適合有嚴重社會分歧和政黨紛 擾的國家，另外，總統制一人行政的決策模式，較容易產生獨裁者 或為威權政治設下溫床。林茲又痛陳總統制諸多的缺失。包括雙重 的民主正當性(dual democratic legitimacy，指總統與國會分別由選民 選舉產生，各自向選民負責，遇衝突將不容易排解)、體制的僵硬性 (rigidity)、贏者全拿 (winner take all)的總統選舉零和遊戲等，都是總 統制頗為人所批評的弊病(Linz, 1996)。

至 於 半 總 統 制 則 是 以 兩 元 行 政 領 導 取 代 總 統 制 的 單 一 權 力 結 構 ， 在 總 統 制 之 下 ， 總 統 基 於 分 權 的 原 理 ， 而 與 國 會 保 持 制 衡 的 關 係 ； 但 半 總 統 制 則 是 介 於 總 統 制 和 內 閣 制 的 灰 色 地 帶 ， 內 閣 總 理 必 須 與 民 選 總 統 分 享 行 政 權 ， 而 且 內 閣 必 須 獲 得 議 會 的 支 持 。 誠 如 前 面 所 述，總 統 面 對 行 政 與 立 法 的「 僵 局 」時，將 無 法 解 開 ； 但 是 薩 托 利 (Sartori, 1997: 124)認 為 半 總 統 制 則 由 於 有 兩 個 相 互

「 交 替 」 (alternation)和 「 擺 動 」 (oscillation)的 「 首 長 」 (head)，

來 提 供 解 決 僵 局 的 機 制 。 不 同 於 其 他 學 者 對 半 總 統 制 批 評 有 加 ， 薩 托 利 對 此 制 頗 多 好 感 ， 他 抨 擊 極 端 多 黨 制 和 比 例 代 表 制 是 內 閣 制 紛 亂 的 致 命 傷 ， 甚 至 建 議 他 們 修 正 朝 向 半 總 統 制 (Sartori, 1997:

136-137)。

另外，總理民選的制度已於一九九六年首度於以色列實施，使 以 色 列 偏 離 了 內 閣 制 而 似 乎 有 朝 向 總 統 制 的 跡 象 (Lijphart, 1999:

123-124)， 該 制 內 閣 總 理 改 由 全 民 直 選 的 制 度 ， 當 選 者 選 後 同 時 被 國會推舉為總理，國會保有解除總理職務的權力，而總理仍有解散

議會的權力，但除非總理和國會相互解散對方，否則總理任期為四 年，該制的創設者認為如此一來，可以解決「分黨控制政府」的行 政與立法部門之僵局，又可收穩定內閣壽命和政局之效⁴，此制亦 在義大利、日本、荷蘭曾引起討論(Sartori, 1997: 105)。

筆者認為以色列和荷蘭一樣皆是以全國為一個選區依比例代表 制 選 出 所 有 席 位 ， 造 成 國 內 政 黨 滋 生 ， 以 色 列 國 內 有 效 政 黨 數 達 4.55，選票與席位的不成比例性雖僅 2.27%(Lijphart, 1999: 76, 162)，

最 大 黨 也 只 能 在 議 會 掌 握 二 至 三 成 的 席 位 率 (Henristellman, 1996:

658)，因此選後必然是聯合內閣，總 理雖改由民選，亦是從較大 政 黨的領袖中脫穎而出，所以該制到目前為止，運作上尚未出現大障 礙。但是，有朝一日如果國會由某政黨單獨掌握國會過半席位，而 另一黨當選總理職位，此時這一尷尬局面如何收拾？難道總理立即 解散國會重新選舉，而否認選民在國會選舉時的抉擇嗎？這些問題 都 亟 待 憲 政 學 者 構 思 加 以 解 決 ( 有 關 以 色 列 總 理 直 選 的 程 序 和 影 響，參見 Hazan, 1996, 1997; Capitanchik, 1996)。