憲政運作與聯合內閣

戰後各國有許多憲政上的創新，例如德國的建設性不信任投票 (constructive nonconfidence vote)，以及法國第五共和的半總統制政 體的憲政設計，前者強化了內閣的穩定性，而後者增強行政部門的 力量。憲政體制是薩托利(Sartori, 1997)所形容「政治工程」(political engineering)的一部分，近年來，已成為學術界的研究焦點。

憲 政 運 作 的 規 則 (包 括 成 文 的 和 不 成 文 的 )， 對 內 閣 組 合 型 態 和

 ：但是，薩托利就不如此樂觀了，他說：內閣總理仍可以解散國會，雖解開了 行政與立法的僵局，卻可能因此造成經常性的選舉(Sartori, 1997, 114-117)。

聯 合 內 閣 發 生 頻 率 ， 發 揮 某 種 程 度 的 影 響 。 犖 犖 大 者 包 括 了 ： (1) 國 家 元 首 在 任 命 總 理 時 到 底 扮 演 積 極 或 消 極 角 色 ？ (2)閣 揆 在 就 任 之前是否須經國會正式投票同意，或是只要國會不反對即可履行總 理職務？(3)內閣就任後如果國會通過一項不信任案或譴責案，總理 是否必須立即辭職以示負責？(4)議會的解散，是由總理咨請國家元 首來解散，或是議會可自行解散重新改選？(5)另外，有些國家的特 殊規定，例如明定各政黨或社會團體在內閣閣員分配上的比例。這 些制度上的規約，都將衝擊到聯合內閣的組成、壽命的長短、以及 各政黨在資源分配上的多寡(參見表 3.4)。

一、國家元首的角色

不論是君主立憲或共和國體的內閣制，國家元首基本上雖無實 權，但是由於國家元首乃是一國的精神象徵，因此任命閣揆名義上 都是以國家元首的名義對外發佈任命人選，不過，各國的閣揆選任 程序卻略有不同，重要者包括以下範例：(1)國家元首提名經國會同 意 而 任 命 者 ， 如 義 大 利 ； (2)先 由 國 會 提 名 然 後 提 交 國 家 元 首 任 命 者，如日本；(3)國家元首提名不獲國會同意則由國會選舉後再由國 家元首任命者，如德國；(4)由國家元首直接任命者：如英國、加拿 大、澳大利亞等(羅孟浩, 1958: 111-113)。

儘管在英國，英王任命首相在形式上無須先經國會同意，任命 後亦無需得國會承認，表面看來，英王此一任命權似乎是個獨立的 行為。但從實質來看，英王任命閣揆，卻絕不能完全隨心所欲，而 是視政黨在下院的形勢而定。政黨形勢有多種不同的情況，所以英 王選任閣揆的行為亦有差異：

第一、每次全國大選之後，下院明顯產生某個政黨單獨在下院 掌握過半數的席位，此時英王任命閣揆絕無自由選擇之權，只有延 請 多 數 黨 黨 魁 出 面 組 閣 一 途 而 已 。 第 二 次 世 界 大 戰 以 後 ， 由 於 英

表 3.4：憲政變項對聯合內閣的影響

資料來源：修正暨補充自 Laver and Schofield, 1990: 64；日本、澳大利亞、紐西蘭、加拿大 的資料查證自《新編各國憲法大全》，第一冊，頁 209-226；第三冊，頁 157-202，693-700，

701-723。

在本論文所研究的十八個國家中，僅有芬蘭、法國、義大利、

荷蘭四國的國家元首任命總理時扮演積極的角色，其餘國家元首則 僅 扮 演 消 極 的 角 色 ， 理 由 是 純 粹 內 閣 制 國 家 的 國 家 元 首 「 統 而 不 治 」， 不 會 積 極 介 入 政 治 的 人 事 任 命 ， 而 率 由 國 會 的 政 治 生 態 來 定 奪，以避免捲入政治漩渦。經過再進一步分析，我們可以發現這四 個國家中，法國和芬蘭屬半總統制的國家，性質介於總統制與內閣 制之間，總統具有部分實權，任命總理時扮演主動且積極的角色。

義大利總統在任命總理上，亦扮演積極的角色，根據該國憲法第九 十二條第二項規定：「共和國總統任命內閣總理，並據內閣總理之提 名，任命內閣閣員。」(參見國民大會秘書處，《新編世界各國憲法 大全》第三冊, 1996: 409)。另外，就國體而言，幾乎所有君主立憲 國體，君主在任命總理上皆扮演消極被動的角色，不過，本論文所 研究國家中，荷蘭是個例外，但是，其積極的角色又遠遜於芬蘭和 法國等半總統制國家。荷蘭王國憲法第四十三條規定：「內閣總理及 各部會部長依王室任免之。」第四十八條規定：「王室任命內閣總理 時，應由內閣副總理副署。」

二、組閣是否須經國會的正式同意

基本上，內閣必須向國會負責，如果是兩院制國家，則絕大部 分向較具民意基礎的下院負責；再者，內閣制國家基於信任原則，

內閣必須取得國會同意信任才得以執政，假如是兩院制，則由下院 來行使同意信任權，義大利是少數此規則例外的國家，根據義大利 憲法第九十四條的規定：「政府必須獲得國會兩院之信任」(參見【附 錄二】義大利共和國憲法部分)。國會行使同意信任權，可由國會正式 召開會議表決之，亦可只要內閣不被國會抵制，得到議會的容忍，即 能順利就任，這兩種方式對組閣成功與否造成某種程度的影響，前者

增加了內閣就任前的困難度 ⁵。國會至少有四種方式以表示其對內 閣的不滿：(1)國會通過一個單純的不信任案(a simple vote of want of confidence)，藉以表示其對內閣一般政策的不贊同。 (2)國會對內閣 某些措施通過一個譴責案(a vote of censure)，藉以表示譴責內閣或 某些相關閣員的政策失當。(3)國會否決內閣所提出而不肯放棄的法 案。(4)國會雖通過內閣所提的法案，但已予以重大的修正，致使內 閣所不願接受者。內閣當國會於上述四者中有任何一項表示時，若 非解散國會，應即立即辭職。

學 者 研 究 發 現 ： 國 會 對 總 理 的 正 式 的 (正面的) (formal investi-ture vote)與非正式的 (負面的 )任命投票此一憲政制度因素，對少數 內閣和超量內閣影響較大，反而對最小獲勝聯合內閣的影響較不顯 著(Bergman, 1993: 55-66; Strøm, Budge and Laver, 1994: 303-335)。

一般說來，內閣就職之前，如須國會正式進行投票表決，則將增加 內閣總理任命前的困難度，並且導致內閣的持久性較會因國會的作 梗，而縮短其壽命，例如，表 3.4 中有比利時、愛爾蘭、義大利和 瑞典四國閣揆任命須經國會正式的投票，除了瑞典內閣存活率較長 外，其餘三國的內閣大抵屬於短命的(參見表 7.1)。另外，如果國家 元首任命閣揆時扮演積極角色時，則閣揆的任命就無須經過國會正 式投票同意(義大利例外，參見表 3.4 第一欄和第二欄)。

勃格曼(Bergman, 1993: 58-62)研究一九四五年至一九八七年十 五個國家，他共同觀察憲政規則與選舉制度時發現，少數內閣經常 伴隨著非正式的任命過程，而且選舉制度皆以比例代表制為基礎。

他進一步指出，在一百一十六個少數內閣中，丹麥、芬蘭、冰島、

：中華民國憲法修憲前，第五十五條規定：「行政院院長由總統提名，經立 法院同意後任命。」但修憲後改由總統直接任命，無須立法院行使行政院院長就 任前的信任投票，因此中華民國屬於組閣無須國會正式同意的國家。今年五月唐 飛奉命組閣，試想如果按舊制須立法院正式同意，由於民進黨在立法院僅有三分 之一的席位，此時唐飛受命擔任行政院院長將備感艱辛，民進黨甚至必須多讓出 一些閣員職位由他黨來擔任，以求行政院院長任命案順利過關。

挪威、瑞典等北歐國家即佔了 53%之多，勃格曼認為這五個國家內 閣任命都是只要非正式得到議會容忍即可組閣 ⁶，而無須透過正式 的任命投票，而且其選舉制度都是採行比例代表制，其他像是愛爾 蘭 、 義 大 利 、 西 班 牙 等 國 亦 曾 出 現 過 少 數 內 閣 (頻 率 分 別 是 41%、

42%、60%)，這些國家亦皆實施比例代表制，不過內閣總理任命必 須經過國會的正式同意。少數內閣如果在議會掌握的席位低於百分 之四十以下，則內閣總理的任命更須是屬非正式容忍過程，以減少 內閣形成上的阻礙。選舉制度與憲政規定對少數內閣形成的影響參 見表 3.5：

表 3.5：選舉制度與憲政規定對少數內閣形成的影響 選舉 制度 類型

單一 選區 制 比例 代表 制 正式表決同意 比 利 時 、 德 國 、 愛 爾 蘭 、

以 色 列 、 義 大 利 、 荷 蘭 、 西 班 牙

少 數 內 閣 出 現 的 頻 率 ： 25%

非正式容忍 加 拿 大 、 英 國

少 數 內 閣 出 現 的 頻 率 ： 29%

丹 麥 、 芬 蘭 、 冰 島 、 挪 威 、 葡 萄 牙 、 瑞 典

國會同意的形式

少 數 內 閣 出 現 的 頻 率 ： 48%

資 料 來 源 ： 綜 合 整 理 自 Bergman, 1993: 60-61. Table 3 and Table 4.

就少數政府形成的原因，除了上述比例代表制和非正式同意任 命過程等因素外，史脫恩(Strøm, 1986: 583)指出：北歐國家聯合內

 ：這五個北歐國家中，其實勃格曼誤解了瑞典的規定，根據等同憲法位階的

《政府組織法》第六章第二條第一項規定：「於任命首相前，議長應召集國會各黨 派之一名或數名代表進行協商。議長應與副議長協商後，向國會提出任命案」。同 條第二項規定：「國會應於任命案提出後四日內，無需經委員會處理即就任命案進 行表決。如有過半數以上國會議員表決反對該任命案，該案即被否決。於其他情形 者，該任命案即屬通過」(參見本論文【附錄二】瑞典部分)。由此可知，瑞典任命 首相前，必須正式經過國會表決通過才生效，但為了尊重勃格曼的研究成果，本節 正文仍原文照登勃格曼的論點，未做更改，並特向讀者說明。

閣形成的談判過程，有以下幾個因素降低政黨想成為執政黨的動機 而促成了少數內閣的成立：(1)組織嚴謹且對未來投以較多期望的政 黨；(2)分權且相當非層層節制的議會；(3)競爭型的選舉。另外，鮑 格德諾(Bogdanor, 1983: 5)以「跳躍的多數」(jumping majorities)來 形容丹麥的少數內閣，他說少數內閣雖然未能在議會掌握過半數席 位，但由於執政者經由尋求不同政黨就不同法案予以支持，反對黨 基於策略上的考量，而未立即聯合其他反對黨拌倒少數內閣。

整體說來，少數內閣是在反對黨之間的矛盾中生存，反對黨在 議會總席位超過半數，但是由於反對陣營之間彼此猜疑而無法立即 聯合起來通過一項不信任案來倒閣。西方內閣制國家大抵以少數內 閣為非常態的政府組合，本論文所研究五百六十三個內閣中，少數

整體說來，少數內閣是在反對黨之間的矛盾中生存，反對黨在 議會總席位超過半數，但是由於反對陣營之間彼此猜疑而無法立即 聯合起來通過一項不信任案來倒閣。西方內閣制國家大抵以少數內 閣為非常態的政府組合，本論文所研究五百六十三個內閣中，少數