由法律觀點探討國家以概括承受措施介入處理問題銀行

壹、前言

八十八年七月三十日，大法官議決通過釋字第四八八、四八九號解釋。大法 官會議同一日議決通過二則解釋，並不足以為奇，特別的是，這二號解釋基本上 都是由同一件社會事實所引發的法律事件─台灣省合作金庫（以下簡稱合作金 庫）概括承受保證責任彰化縣彰化第四信用合作社（以下簡稱彰化四信）。

釋字第四八八號解釋係人民聲請釋憲，而四八九號解釋則係監察院聲請統一 解釋，兩者之聲請人及聲請程序雖有不同，但目的卻指向同一標的─財政部命合 作金庫概括承受彰化四信所依據之法令違憲。大法官未直接對該法規宣告違憲而 無效或定期失效，但指出係爭法規「與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符，法 規主管機關應依本解釋儘速檢討修正」之違憲性格，從而銀行法對於國家介入問 題銀行之程序及處置乃作出相應之修正。

本文將就釋字第四八八、四八九號解釋之個案事實及法律爭議為中心，做個 案性的探討。並將重點置於相關法令及銀行法修正條文之規範及大法官解釋當時 之時空背景，探討國家以概括承受措施介入處理問題銀行危機之程序及處置方 式。雖然釋字第四八八、四八九號解釋涉及之當事人係信用合作社，但因信用合 作社之管理準用銀行法第六十二條至六十九條規定（參見信用合作社法第三十七 條），與銀行之管理並無二異，故本文所稱之銀行，除非另有說明，皆泛指銀行 及信用合作社在內。此外，本文所稱之問題銀行，係指信用合作社法第二十七條 第一項所稱：「信用合作社違反法令、章程或無法健全經營而有損及社員及存款

人權益之虞」，以及銀行法第六十二條第一項所稱：「銀行因業務或財務狀況顯著 惡化，不能支付其債務或有損及存款人利益之虞」，先予說明。

貳、釋字第四八八、四八九號解釋

一、案例事實

八十四年七月二十八日晚間，彰化地區傳出彰化四信總經理葉傳水在股市做 丙而虧空二十餘億元的消息，次日（星期六）經媒體報導後，在短短的二個小時 內，擁有七家分社的彰化四信被失去信心的存款客戶提領三億三千萬元，揭開了 該社擠兌風暴的序幕。七月三十一日，財政部及中央銀行為穩定存戶民心，均對 外宣稱彰化四信營運狀況良好，相信風波很快就會平息。但是，在連續三個營業 日內（七月二十九日至八月一日），彰化四信被洶湧的擠兌人潮共提領八十億一 千萬元，情勢發展超出財金當局的預料，財政部乃召集有關單位，於八月一日下 午開會研商對策。經各單位查估事實，認為由於彰化四信總經理長期挪用公款，

虧空金額高達二十八億四千餘萬元，遠超過該社淨值九億餘元，已無法健全經營 而有損及社員與存款人權益之虞，因此，財政部根據信用信作社法及銀行法的規 定，勒令彰化四信自八月二日起停業，並由合作金庫接管、清算。不料，存款人 群情激動，指責政府欺騙百姓；八月三日，彰化地區的其餘七家信用合作社，受 到四信骨牌效應的波及，同時遭到存款人的擠兌，當天總共被提領了一百五十億 元，造成彰化地區金融市場秩序大亂。財金當局眼見事態趨於嚴重，乃於是日緊 急協商，下午五點三十分宣布由合作金庫自八月四日概括承受彰化四信，並立即 恢復營業，以避免爆發連鎖性金融風暴⁷³。

73 李慶應，彰化四信與國票事件的省思，台灣經濟金融月刊，31 卷 10 期，頁 5，84 年 10 月。

財政部函准將彰化四信由合作金庫概括承受的法律依據，首先是信用合作 社法第二十七條第一項第八款。依該規定，信用合作社違反法令、章程或無法 健全經營，而有損及社員及存款人權益之虞時，主管機關除得撤銷各類法定會 議之決議、撤換經理人、職員，或命令信用合作社予以處分、限制發給理事、

監事酬勞金、停止或解除理事、監事職務、停止部分業務、勒令停業清理或合 併、命令解散外，並得為「其他必要之處置」。同時依據信用合作社法第三十七 條，信用合作社之管理，準用銀行法第六十二條之規定。其次是銀行法第六十 二條第一項。根據該條項，「銀行因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務 或有損及存款人利益之虞時，中央主管機關得勒令停業並限期清理、停止其一 部業務、派員兼管或接管、或為其他必要之處理……」。最後是根據銀行法第六 十二條第三項：「前二項監管或接管辦法，由中央主管機關定之」，依該授權所 訂定的金融機構監管接管辦法(以下簡稱監/接管辦法)第十一條第一項第三 款，依其規定，「監管人得協助受監管金融機構辦理概括讓與全部或部分業務及 資產負債」。依同辦法第十四條第四款「接管人辦理第十一條第一項第一款至第 四款之事項，應事先報經財政部核准」。

聲請人彰化四信認為前開銀行法、信用合作社法及監/接管辦法相關規定違 反法律保留原則、授權明確原則、比例原則，侵害合作社全體社員、理監事、

任職員工之生存權、工作權與財產權。經提起訴願、再訴願與行政訴訟被駁回 後，依司法院大法官審理案件第五條第一項第二款規定，向司法院大法官聲請 解釋，大法官因此作成第四八八號解釋。

監察院則認為信用合作社法第二十七條及銀行法第六十二條條文係屬於先 列舉再概括，而概括承受之重要性及影響性遠大於已列舉之監管或接管等規 定，依列舉（例示）事項之末，所加之概括文句，不包括與列舉事項中明示事 物性相異之事項。上開條文之列舉規定既無概括承受，則概括規定應不涵蓋概

括承受，而已超出母法之授權範圍。財政部以「其他必要之處置」作為命令合

（1）信用合作社法第二十七條第一項所稱「必要處理」，係指信用合 作社無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞為前提；銀行法第六十二條第 一項所稱「必要處理」，係指銀行因業務或財務狀況顯若惡化，不能支付債務及 存款人利益之虞為前提，且因情況急迫，縱然採取各該條明定的措施，勢將不能 實現預期效果時，所為不得之合理手段。

（2）主管機關如促使其他金融機構概括承受問題銀行時，除須符合上 述（1）前提要件外，尚須被概括承受之銀行或信用合作社未能適時提供相當資 金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法；且應依法令辦理概括承受 程序，方符合「必要處置」之意旨。

（二）綜合整理

綜合釋字第四八八、四八九號解釋，可整理出下列值得探討之觀點；而且先 閱讀四八九號解釋再進入四八八號解釋，較易獲致大法官對於概括承受措施看法 之完整輪廓。

1. 國家對於問題銀行或信用合作社，得援引信用合作社法第二十七條第 一項或銀行法第六十二條第一項關於「其他必要處置」之規定，以介 入該問題信用合作社或銀行，其係一種不得已但合理之手段（第四八 九號解釋）。

2. 國家促使其他金融機構概括承受問題銀行，係包含於上述「其他必要 處置」內之一種手段。故關於概括承受之規定，並未違憲⁷⁵（第四八九 號解釋）。

3. 概括承受之時機，限於問題銀行陷於支付不能之狀況（即未能適時提

75 關於此點施文森及黃越欽大法官以接管人辦理概括承受之權限已超越銀行法授予「其他必要之 處置」的權限及違反憲法第二十三條宣示的比例原則，戴東雄大法官則認為上述銀行法第六十二 條第一項授權中央主管機構得為「其他必要處置」之規定違反法律保留及法律明確性的要求，而 於第四八八號解釋提出不同意見書。

供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法），且需 踐行法定程序（第四八九號解釋）。

4. 國家對於問題銀行作成行政處分前，在程序上需聽取股東、社員、經 營者或利害關係人陳述之意見。若涉及地方自治團體經營金融機構 時，並應徵詢地方自治團體相關機關之意見（第四八八號解釋）。

5. 監/接管辦法雖有銀行法第六十二條第三項授權，但其允許主管機關為 概括讓與或合併，而無須斟酌受接管之金融機構股東或社員大會決議 之可行性，亦不考慮該金融機構能否適時提供相當資金、擔保或其他 解決其資產不足清償債務之有效方法，皆與憲法保障人民財產權之意 旨未盡相符，法規主管機關應儘速檢討修正。故該法規雖然違憲，但 並未因此失效（第四八八號解釋）。