一、規費
規費與受益費、特別公課均為非稅公課。此處強調其為與稅不同之公課，在 權力分立上有特別重要之意義。按權力分立有水平分權與垂直分權，水平分權指 的是三權分立，行政立法司法分權，行政權中因納稅為人民之基本義務3，納稅 義務為國家財稅機關所管轄與其支出任務無關；反之，非稅公課之管轄機關非財 稅機關，而與其提供對待給付之事務性質，定其管轄機關，此就水平分權而言。
就垂直分權而言，課稅權不論立法權、行政權、收益權均為中央與地方權限劃分 之重要課題，是以憲法將國稅與地方稅之劃分權，為專屬中央立法並執行事項（憲
地，但已對比例原則作了審查，然而卻未能對延誤期間法律效果，基於基本權保障立場加以分析。
299參照葛克昌，量能原則與所得稅法，收入稅法基本問題—財政憲法篇，元照，1999，頁 194 以 下。
2參照葛克昌，人民有依法律納稅義務，收入稅法基本問題—財政憲法篇，元照，1999，頁 91 以 下。
3人民所憲法明定之基本義務外，仍負有遵守法律對人民所課以其他義務，進一步討論見大法官
法第一 0 七條第七款）；但劃歸地方稅者，應由地方立法並執行（如憲法第一一 0 條第一項第六款之縣稅規定），至於中央是否應制定地方稅法通則作為地方課 稅立法依據，憲法並無明文，為另一問題4。
規費所涉及之憲法問題，除前述權力分立觀點外，另有規費之憲法意義，
及其課徵之正當性與憲法上界限，此外作為環保工具之管制特許性規費，是否仍 為規費等，均為現代社會所面臨之課題。首先，吾人探討規費課徵之正當性。
吾人從量能之平等負擔原則為出發點，租稅為典型之平等負擔（或平等犧 牲）；則吾人除負擔租稅外另須負擔規費、受益費，則須有特別負擔之正當性存 在，因規費受益費原本即與平等要求相違背。持此種觀點者，德國憲法學者 J.Isensee 可為代表5。
此種義務之特別正當性，依 K.Vogel 看法，在於規費義務人所取得之特殊之 經濟利益或公權力為其所服務有所花費6。租稅之特性，在於無可歸屬於個人之 對待給付，同時亦無法就其對待給付加以衡量其價值，納稅義務之衡量標準，只 能求諸量能原則。對稅而言，吾人無法就個人之利益或收益加以追究，只能考慮 何者租稅負擔符合其負擔能力？反之，規費與受益費則應受對等報償原則
（Ä quivalenprinzip）所拘束。吾人所須探究者，非在於公課負擔何以具有正 當性，而須就不同之公課，其課徵之正當性加以探討。J.Isensee 甚至認為國家 整體財政需求，如能藉由租稅負擔按量能原則分配，而能充分支應，則規費與受
471 號解釋，吳庚及蘇俊雄大法官協同意見書，葛克昌人民有依法律納稅義務，前揭書頁 63 78
4參見大法官會議解釋二七七號，對該號解釋分析評論，參照葛克昌，地方財政法基本課題，稅 法基本問題，頁 185 以下；廖欽福，中央與地方財政收支劃分之研究—大法官釋字第二七七號解 釋為中心，國科會，87 年 2 月。陳宜擁，地方自治團體課稅立法權之研究，中原大學法研所碩 士論文。
5 J.Isensee,Nichtsteuerliche Abgaben-ein weiter Fleck in der Finanzverfassung,in Hansneyer （Hrsg.）Staatsfinanzierung in Wandel,1983.S.42f.
益費能避免應避免徵收。問題是此種理想，難有達成之一天。惟國家資源有限，
必須考量國家之經濟及財產狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間平 等關係（大法官釋字第四八五號）6。如國家資源用於僅有利於特定群體，其正 當性取決於，該個別群體是否負有對等報償或相當之特別負擔，而非由全民負 擔。因個人或個別群體所產生之費用，亦宜由該等人由規費支付，而非取之於一 般納稅人。例如重要之大型棒球賽，需賴眾多警察維持秩序，其費用不宜由納稅 人費用，應由球賽門票中轉嫁7。尤其國家資源，如能增加受益人之市場競爭能 力，則有害於市場經濟，受益人付出等值之對價，有助於市場之公平競爭。
規費者，係以國家之特別公務服務（給付）為前提，所負對待金錢給付義務，
用以滿足國家財政需求，而依公權力所為課徵者。依國家之對待給付之不同而有 下列分類：
（一)行政規費 規費之對待給付如為國家之特別行政服務提供，為行 政規費。其中多由於行政機關之職務上行為，如證書、謄本發給、許可、建築執 照核發等，職務外行為亦同。行政執行法第二十九條，人民負有行為義務而不為，
該義務能由他人代履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行，代履行費 用由執行機關命義務人繳納。此種代履行費亦為行政規費之一種。
（二）使用規費 稱使用規費者，係對公營造物或公共設施之使用對 價，於公法利用關係範圍內，以公權力加以課徵之金錢給付義務也。例如郵費8、
6參見陳愛娥，立法機關的社會形成自由與平等原則，台灣本土法學雜誌，2000 年 9 月，第 14 期，頁 89 以下。
7 Tipke,Die Steuerrechtsordnung Ⅲ.S.1069.
8對待金錢給付，有出於私法、有出於公法（公權力），只有國家與人民之間，係公法利用關係，
有規費之徵收可能，此種費用始能由國家自己確定（行政處分）。自己執行（行政執行）、自己 處罰（行政罰），違反時而有國家賠償法問題（廖義男，國家賠償法，82 年 7 月增訂版，頁 45）。
原則上，國家以私法組織型態為給付行政者，如電力公司、自來水公司，其利用關係只能以私法 契約為之，以其與其他私法組織，處於平等競爭地位，亦無法使用公權力（如規費）。反之，國
垃圾清運費、高速公路過路費9、公立學校學費、公立博物館、動物園、路邊停
（三）管制特許規費（Verleihungsgebühren）
管制特許規費者，係授與特許權利或使用許可之對價，亦有賦與其獨佔利益 者。由於傳統規費僅分為行政規費、使用規費，故管制特許規費亦有稱之為「第 三種規費類型」（dritter Gebührentyp）12，亦涉及國家對特別財產價值之給付 所形成之主觀公權利者13，由於管制特許規費是使用日廣，遠非當初 Otto Mayer 所為之定義所限，其將管制特許規費定義為對公物之利用特許權14。一方面管制 特許規費制度之建制，導致行政之商品化15。另一方面，行政利用金錢負擔方式 使特定之資源使用合法化，乃創造了另一個人為之市場。特別在環境法中作為經 濟誘因之管制特許性規費是否應有憲法上界限問題，引起廣泛討論。管制規費有 別於其他兩種傳統規費，主要在於國家之對待給付之性質不同：其非提供事實上 利益（物之使用或行政服務）；而是權利之讓渡16。
其規費之收取，依所讓渡之權利，其讓渡之期間與程序定其收取基準。將管 制特許規費視為獨立之規費類型，有其必要性。管制特許規費，所以以管制為名，
主要通常其營業或其他行為，原為違法，惟國家保留對付規費者予以特許。早期 一些特許行業，對收取特許年費，准予繼續營業，即有管制特許規費性質。
管制特許規費，只讓渡權利，為取得規費利益，只有取得利益之可能性，此 點與受益費相似，但二者仍有不同。受益費雖非現實之取得利益，但有潛在之可
12 F. Kirchhof, Die Verleihungsgeh ühr als dritter Geb ührentzp. DVBl.1987,S.554ff; Friauf, in FS Fakultät zu lCöln 1989,S. 679ff; Wolff/Bachof/Rolfstober,Verwaltungsrecht I1994.S.547.
13 Vogel, in FS Geiger 1989, S.536.
14 Otto Mayer, Deutsches VerwaltungsrechtⅡ 3Autl.1969. S.147ff.
15 p. kirchhof, Die Finanzierung des Leistungsstaates, Jura,1983 S.505.
16 F.Kirchhof,Die Verleihungsbühr a/s dritter Gebührentyp,DVBL 1987 S 555
能性，仍有事實上利益，而非取得權利之讓與17。就權利之取得而言，管制特許 規費是現實之取得。早期之管制特許規費，來自國家高權、獨佔權、專賣權等，
為取得財政收入，將此國家特權出售。問題是在現代憲政國家，此種行為，是否 合憲，值得探究。
在現代民主自由國家，個人與團體均有經濟活動自由之基本權，營業及職業 之取得，多由實質行政法規範其所需具備之要件，而不再有特許費之類財政門 檻，基於國民主權理念，人民不再為統治客體。在租稅國家18國家一般政務支出，
其財政主要由租稅依量能原則而支應，規費僅在國家對個人有特別給付時，使視 為受益負擔徵收之。故特許費視為陳腐過時之財政工具19。
雖然，二十世紀七十年代以後，主要西方自由市場經濟國家，因民主政治發 展，人民向國家要求給付日增，政黨與利益團體從而推波助瀾，給付國家普遍面 臨財政赤字或「租稅國危機」現象20。主要收入來源，已達極限，租稅改革，因 既得利益難以放棄，實際效果未彰，急需另闢財源，新自由主義理論趁時興起，
「民營化」、「私有化」、「回歸市場」、「解除管制」等呼聲日起。在「受益者付費」、
「使用者付費」、「污染者付費」等原則下，規費徵收日益受重視，重點亦由行政 規費轉至使用規費與管制規費。是以有學者主張傳統之「租稅國家」以轉變有「公 課國家」21，因除了規費及類似之受益費外，「特別公課」應用日廣，均屬公課範 疇。
17 F.Kirchhof, a.a.O.S.556
18租 稅 國 家 之 憲之國 體，法 意 義憲 著 稅國及 進 一 步 討收 入氏法，租論 ， 參 考， ， 葛 克昌 國家 學 與國家法，頁 137 以下，元照。
19 P. Kirchhof, Die Finanzierung des Leistungsstaates Jura, 1983, S.505ff; d ers, in HdbStR IV §88Rdnr.187.
20蔡 茂 寅 ， 公 債 的 法 律 問 題 兼 論 「 租 稅 國 家 」207 期，1996;變， 律師 」的 國 家 債 務至巨通 訊第 「 葛克昌，租稅國危機及其憲法課題，收入氏著，國家學與國家法，元照，頁 96 以下
21 P. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat, Die Verwaltung, 1988, S. 137.
規費與租稅主要之不同，在於租稅無對待給付之人民公法上債務，規費則以 個別之公物服務為對待給付；由於租稅國家本質上不能從事營利活動，其所提供 之個別服務，亦不得由此謀收額外利益。惟個別服務與公共利益無關，故收取規
規費與租稅主要之不同，在於租稅無對待給付之人民公法上債務，規費則以 個別之公物服務為對待給付；由於租稅國家本質上不能從事營利活動，其所提供 之個別服務，亦不得由此謀收額外利益。惟個別服務與公共利益無關，故收取規