中共自政治協商會議之後，即主張必須先進行政府改組，再召開國民大會制憲，國民 政府堅持不讓 66，雙方並無互信，中共與民主同盟即退出政協憲法草案的研擬，隨後於1946 年3 月共軍接收俄軍占領區，在東北發動全面攻勢，6 月國共戰爭擴大至華北地區。制憲 國大依政協會決議原訂5 月召開，中共亦拒絕提出該黨制憲國大代表名單，國民政府將國 大開會日期延至11 月，經民社黨與青年黨調解、美國特使斡旋，中共仍拒絕參加，至此政 協會協議已完全破裂，國共兩黨談判基礎已不復存在。1947 年初，制憲國大剛閉幕，國府 派員赴延安，欲與共黨繼續和談，毛澤東以廢除中華民國憲法為條件，為國府所拒絕，經 美國調解失敗，民、青二黨調解半年亦失敗，1947 年 6 月底國府放棄談判，此後兩黨陷入 全面軍事鬥爭(張玉法，1988：253)。
一、《動員戡亂時期臨時條款》的初次制訂
鑒於國共戰爭的擴大，憲法本文中的國家緊急權的行使，尤其緊急命令的行使條件與 程序規範繁複，限制過於嚴格，不能因應非常緊急的危機，而且緊急命令法的立法工作，
尚未完成法制化，無法因應勘亂的情勢。國民黨基於動員戡亂與鞏固領導中心的需要，並 未選擇以立法院在憲法體制下完成緊急命令法的立法，而是在1948 年 4 月中第一屆國民大 會開會時，就制訂《動員戡亂時期臨時條款》(同年 5 月 10 日公布，以下簡稱臨時條款)，
66 國民政府改組乃政治協商會議之共識，國民政府委員共 40 名，分配國民黨 20 名，其他各黨派及社會賢 達20 名。共產黨對國民政府改組，要求該黨、民主同盟與其所推薦的社會賢達等代表，必須佔 14 席國 府委員，以便掌握三分之一以上席次所具有的否決權。國民黨堅持12 席，最後至 13 席不再讓步，同時 也不相信共產黨會遵守政協會的軍隊國家化決議。
憲法本文生效未滿半年，總統尚未就任、政府五院尚未完全組成 67，我國憲政就已進入臨 時條款的非常態體制中(薛化元，1997：85)。
動員戡亂時期臨時條款的首次制訂，主要目的是在擴張總統的國家緊急權力，條款要 項有：(一)在動員戡亂時期，總統為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟重大 變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法第39 條或第 43 條規定程序之限制。
(二)前項緊急處分，立法院得依憲法第 57 條第二款之程序變更或撤銷。(三)動員戡亂時期 之終止，由總統宣告，或由立法院咨請總統宣告之。以上條文與憲法第43 條緊急命令發布 的規定相比較，臨時條款的緊急處分權雖限於動員戡亂時期，但第一、條件放寬，「國家或 人民遭遇緊急危難」的情況如何認定，顯然不如憲法明確；第二、程序限制減少，不須在 立法院休會期間，不必依緊急命令法，發布後不必提交立法院追認。由上述臨時條款規定 觀之，不論緊急處分的撤銷，咨請總統宣告動員戡亂時期之終止，立法院均失去原先程序 的關鍵地位，只能處於被動地位，弱化立法院對國家緊急狀態的參與權 (葉俊榮，1998：
7) 68。
第一屆國大在3 月開會之初，不少國民黨國代不滿制憲時妥協太多，即紛紛提出修憲 案，制訂臨時條款亦可視為國民黨對制憲結果的反應，不只是因戡亂需求而修憲。不過，
憲法剛公布實施不足半年，為維護憲法尊嚴，在不更動憲法條文之範圍內，依憲法第 174 條第一款的修憲程序制訂臨時條款，俟戡亂時期終止，臨時條款即予廢除，使行憲與戡亂 同時並舉，並行不悖 69。因此臨時條款也規定：「第一屆國民大會應由總統至遲於民國39 年12 月 25 日前召集臨時會，討論有關修改憲法各案，如屆時動員戡亂時期尚未依前項規 定宣告終止，國民大會臨時會應決定臨時條款應否延長或廢止」。
67 依據 1947 年元月公布之憲法，於當年 11 月選出國民大會代表 3045 名，12 月選出監察委員 219 名，1948 年1 月選出 744 名立法委員，1948 年 3 月底第一屆國大於南京開幕後，選出蔣中正與李宗仁為第一任正 副總統(張玉法，1988：253-260)。
68 李鴻禧(1997b：222)持不同觀點，認為當時臨時條款的初次制訂並未傷及憲法內閣制之本質，指出 1948 年5 月 10 日制頒的臨時條款，有以下特徵：(1)確實是用來應付非常緊急的危機；(2)能補救憲法過於嚴 格限制政府在變亂時期應變權力的缺失；(3)最高目的在維護憲法的尊嚴，防止政府蔑視憲法或曲解憲 法，使憲法成為具文；(4)國民大會依憲法第 174 條第一款的修憲程序而制訂的；(5)總統發布緊急處分時，
仍須行政院決議於先，而立法院又得於發布後依憲法第57 條第二款的程序決議變更或廢止之，使臨時條 款能發揮緊急體制功能，又不傷憲法內閣制的本質；(6).時條款原就嚴謹自制其內容之擴大修訂，故未定 為第幾條第幾項之條文號數，預先設定不得增修之體例。
69 當時國民黨眾多代表提議修改憲法，但憲法甫經公布實施，如果遽予修改，恐遭訾議，所以蔣總裁堅持 維護憲法尊嚴，說服代表，切勿急予修改憲法，暫時容忍。因此遂由無黨代表莫德惠領銜，提出臨時條 款草案之制訂，案中說明：「我國行憲伊始，正值動員戡亂之非常時期，欲早竟剿匪之全功，速救人民於 水火，必須使政府切實負責，俾一切措施，得已適應時機；爰在不變更憲法條文之範圍內，提請依憲法 第174 條第一款的修憲程序，制訂動員戡亂時期臨時條款，一俟動員戡亂時期終止，此項條款即予廢除，
庶幾行憲戡亂，同時並舉。」(引自朱諶，1989：95)。
但1948 年 10 月內戰局勢逆轉，東北失守，1949 年 1 月徐蚌會戰、平津戰役慘敗，華 北、長江以北幾全部淪陷，蔣中正總統宣布引退在前，代總統李宗仁棄職遠走在後，1949 年12 月大陸撤守，政府播遷來台，國家危難、人民顛沛之際，1950 年底召開國大臨時會 勢所不能，直到1954 年 3 月仍由第一屆國大決議臨時條款繼續有效。依憲法第 28 條規定，
國大代表每6 年改選一次，但每屆任期卻至次屆國大開會之日，既然第二屆國大代表選舉 未能依法舉行，第一屆國大代表便繼續行使職權，同年大法官所作釋字第31 號解釋，認為 國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉，不能聽任立法與監察兩院職權之行使 陷於停頓，在第二屆委員未能依法選出集會前，自應仍由第一屆立法委員與監察委員繼續 行使其職權。
二、臨時條款的後續修訂 (一)第一次修訂
臺海危機下的台灣已於1949 年 5 月實施戒嚴體制；大陸撤守後，國民黨蔣總裁有感於 國民黨的組織幾近癱瘓，脫黨、失敗主義與黨內派系實難以掌控，更不能肆應危機，1950 年3 月蔣中正總統宣布復職，同年 6 月韓戰爆發，美國軍艦協防台海，阻止兩岸發動戰爭，
使台灣局勢轉趨穩定，8 月蔣總裁即成立改造委員會進行國民黨改造 70，1952 年 1 月完成 改造並修訂黨綱黨章，蔣總裁直接指揮黨中央，以黨組織掌控政府與軍隊，黨部與官方思 想深入地方與基層團體(田弘茂，1989：89-114)，重新鞏固強人領導的威權體制。1954 年 12 月與美國簽訂共同防禦條約，國共戰爭與世界東西冷戰格局相結合，兩岸持續分裂的狀 態更加固定。兩岸的分裂，須維繫中華民國的法統，釋字第31 號的解釋形成特有的「萬年 國會」，而蔣中正總統兩屆任期任滿，受限於憲法一次連任的規定，如何解決蔣總統三連任 的問題，成為1960 年 3 月國民大會修訂臨時條款的主要目的，而國民大會也藉機開啟擴大 職權的惡例，意圖恢復五五憲草中的創制與複決權。
1960 年 3 月此次修訂，除維持初次制訂各條款之外，新增之重要條款如下：1.動員戡 亂時期總統或副總統得連選連任，不受憲法第47 條連任一次之限制；2.國民大會創制、複 決兩權之行使，於國民大會第三次會議閉幕後，設置機構，研擬辦法，連同有關修憲各案，
70 國共戰爭戰敗與撤守大陸的挫敗，使國民黨的組織幾近癱瘓，多數黨員與黨部失去聯絡，甚至黨員身分 無法確認，脫黨與失敗心理散播整個國民黨組織，此一失序狀態提供共黨份子滲透機會，撤守台灣之後，
國民黨內部大幅改組乃勢在必行，黨員必須重新過濾重新登記。1952 年國民黨召開七全大會修改黨章，
成為以領袖為核心的首長制外造政黨，透過民主集權式的階層化權力結構，黨總裁(主席)對黨的所有政 策及重要人事任命，擁有決定權，幾乎沒有任何制度上的障礙，黨的決策核心「中央常務委員會」將政 府體制中的權力菁英都納入中常會中，而總統身兼黨總裁(主席)直接領導中常會，是真正的最高決策者，
國民黨此種民主集權式的組織方式，乃是效法列寧式的黨國體制，此政黨屬性亦是憲政體制朝向總統實 權化的重要根源(倪炎元，1996：157)。有關國民黨改造，亦可參閱田弘茂(1989：89-92)。
由總統召集國民大會臨時會討論之；3.國民大會臨時會由第三任總統於任內適當時期召集 之；4.動員戡亂時期之終止，由總統宣告之；5.臨時條款之修正或廢止，由國民大會決定之。
從新修訂的條款觀之，總統得不限次數連任、國民大會擴權均已違反憲政主義與民意 正當性，尤其總統獨佔動員戡亂時期終止的決定權，如此形同獨裁，他可永不宣告終止、
一直連任總統，不受約制也不須負責，此種體制已非民主憲政，而是成為「強人總統制」。 而臨時條款由國大獨佔修改權，條文也不再是過度性與暫時性，緊急體制完全常態化，成 為長期實際統治台灣的「緊急憲法」，效力凌駕憲法本文，若從憲政常理視之，實則欠缺合 法性與正當性(李鴻禧，1997b：223；葉俊榮，1998：5；張嘉尹，2006：140)。而立法院 的地位更加弱化，被國大剝奪咨請總統終止動員戡亂時期的權力。從臨時條款的修訂，可
一直連任總統，不受約制也不須負責，此種體制已非民主憲政，而是成為「強人總統制」。 而臨時條款由國大獨佔修改權，條文也不再是過度性與暫時性，緊急體制完全常態化，成 為長期實際統治台灣的「緊急憲法」，效力凌駕憲法本文，若從憲政常理視之，實則欠缺合 法性與正當性(李鴻禧，1997b：223；葉俊榮，1998：5；張嘉尹，2006：140)。而立法院 的地位更加弱化，被國大剝奪咨請總統終止動員戡亂時期的權力。從臨時條款的修訂，可