(一)依循體制外模式但非民意要求
召開國是會議是李登輝當選第八任總統後，因應學運訴求，援引外力壓制黨內保守勢 力，啟動三階段憲政改革，讓他獲得改革形象與高度民意支持，使總統權力逐漸擴增。透 過主導憲政改革，李登輝鞏固在國民黨的領導權，並以臺灣意識建立新的國家定位，使他 成為臺灣精神的象徵，在第九任總統大選中獲得54％的壓倒性勝利，其民意與聲望達到最 顛峰，但李登輝總統也必須面對金權政治、立法院亂象、政府效能低落、過度依賴大陸市 場 161等問題，以及民主轉型後政治結構轉變與兩岸關係惡化，形成的發展瓶頸(林水波，
1997：3)，這些問題已危及國民黨政權。最直接的威脅是國民黨在立法院實質不過半的政
161 依據蕭全政(2004：19)的研究，1991 年臺灣開放對中國大陸的間接投資，1993 年中國大陸已成為臺灣最 大的貿易順差來源，1996 年更成為臺灣最大的產品出口地區，此後貿易量有增無減，對中國大陸的過度 依賴，更可能牽動或衝及臺灣整體的政經變遷。臺灣經濟過度依賴中國大陸，威脅臺灣經濟的國際化與 全球化轉型，更使亞太營運中心的構想幾乎癱瘓，故李登輝總統於1996 年 9 月提出「戒急用忍」的政 策，引發臺商激烈的反應。
權危機，導致政治運作的困境，尤其閣揆任命受制於立法院同意權，這是民意新強人李登 輝要擺脫的制度束縛，也是他要召開國家發展會議(國發會)、再次修憲的主要動機（許慶 復，1997：21、28）。國發會與國是會議皆以體制外模式進行憲改，國是會議是應民意要求 召開，然而召開國發會並無社會共識，這是兩者最大的差異。
1996 年 5 月 20 日李登輝總統在就職演說中表示將在近期召開國家發展會議，並謀求 修憲共識(陳新民主撰，2002：131)。為建構新的憲政運作機制與國家發展方向，也為維護 政權、解決政策困境，他不願受制於現有憲政規範，要以民選總統的權力要求再度修憲。
基於元首的地位，也考慮國民黨已無力一黨修憲，李登輝依循國是會議的體制外模式，在 邀請朝野代表及各界賢達參與國家發展會議確立憲改正當性之前，他必須先尋求主要合作 對象。對李登輝而言，在野黨中不論政治實力或意識形態，民進黨都優於新黨，新黨反李 立場相當明確，合作可能性微乎其微，何況剛回任民進黨主席的許信良已釋出合作訊息。
如同國是會議前接見民進黨主席黃信介，7 月 1 日李登輝在官邸宴請許信良，暢談政黨合 作與推動政治改革，奠定兩黨在國發會與第四次修憲的合作基礎 162，一夕之間民、新二黨 的在野聯盟崩解，對「主席夜奔敵營」，許信良執意與國民黨合作修憲並組成「聯合政府」， 引起民進黨內施明德、林義雄及陳水扁、沈富雄等福利國及正義連線人士的質疑(陳儀深，
2004b：14)，導致黨內派系對國發會共識及黨中央修憲主張的對立衝突。
民進黨成立10 週年之際，黨主席忽然轉向與國民黨合作，高舉政黨合作旗幟必有其權 力盤算 163，以立法院三黨實質不過半的困境，及該黨在國大超過四分之一的席次的實力，
與國民黨交易政治利益，藉加入國發會與國大修憲的競技場中，參與憲政規則的制定以競 逐權力，從而分享政權(組成聯合內閣)，甚至提早一黨執政，皆有其可用力之處。李登輝 與許信良兩人各自的權力計算，是國發會共識形成、九七修憲確立半總統制架構的最關鍵 推手，兩黨領導人為個人及政黨利益，以修憲手段將憲法作為權力競逐的工具，重創憲政
162 主張立即修憲的民進黨，卻發生國大黨團與黨主席許信良意見不同的情形，民進黨國大黨團主張總統制，
而許信良的黨中央主張雙首長制，國大黨團認為這是為國民黨背書，對前二次修憲民進黨主張總統制而 言，是欺騙民眾，但以民進黨實力而言，有修憲否決權，卻無制憲實現總統制的可能，這是許信良認為 要妥協的主要原因 (陳新民主撰，2002：133)。
163 許信良認為臺灣是危機社會，內有族群分歧，外有中共威脅，主張與國民黨組成聯合內閣形成穩定多數，
化解危機也使民進黨得以漸進執政，許信良甚至提出「政黨合流」的概念，主張與國民黨合組「臺灣黨」， 以取得社會主流價值的控制權。民進黨忽然要與國民黨合作，一時之間或許有些尷尬，不過許信良認為，
政黨合作是民主議會的自然邏輯，不必依賴大和解的說詞才可進行；國民黨在立法院實質不過半，無法 有效執政，尋求在野黨合作，也是自然邏輯，所謂「既競爭又合作」只是民主政治的常識，不是什麼大 道理(聯合報，1996 年 7 月 3 日二版)。許信良稍早即曾經表示，政黨合作主動權在國民黨尤其李登輝本 人，必須要李登輝認清客觀情勢、展現誠意，才能進行政黨談判與合作，只有政黨合作才能在立法院形 成穩定多數，政黨合作就是要促成聯合執政，民進黨不可能無條件支持國民黨(中時晚報，1996 年 6 月 17 日二版)。
精神與憲法的崇高性。
(二)國發會的籌備與定位爭議
李、許會談後不久，總統府即宣布將在12 月 23 日至 28 日召開國發會。8 月 29 日總 統府開始籌備工作，李總統指定連戰擔任籌備委員會召集人(副召集人為蕭萬長、張俊宏及 李慶華)，籌備委員共 29 人，有政黨代表 6 人、民意機關代表 5 人、政府機關代表與議題 相關之部會首長10 人、學者與各界代表 8 人(謝政道，2007：321-322)。自 10 月初到 11 月中三次籌備會議，各黨對國發會定位爭論不休，國民黨認為是超黨派的全民會議，在野 黨則認為是體制外的政黨協商會議；定位之外，籌備委員會決定國發會的三項討論議題，
分別為：「憲政體制與政黨政治」、「經濟發展」及「兩岸關係」，並決定正式出席代表共170 人(籌備委員為當然出席人)，從出席人員推薦方式觀之 164，充滿政黨運作與協商的鑿痕。
與國是會議比較，政黨推薦與總統指定的代表人數比例最高，專家學者與社會賢達人數減 少，因此國發會的性質，本質上根本是政黨協商會議(林水波，1997：5；楊世雄，1998：
27)，國發會尚未開會即可預期結果是由國、民二黨所掌握。
二、國發會中各黨主張與共同意見 (一)各政黨的憲政體制主張
如同國是會議舉行前的廣徵各方意見，但國發會中真正有影響力仍是三個主要政黨的 主張，在國發會舉行前，各黨內部已有既定立場，尤其在憲政體制與政黨政治的主題上；
國民黨在每次修憲，一開始公開表示不預設立場，但修憲前即舉行高層會議宣布「基本立 場」，這些基本立場其實是層峰身邊少數學者智囊的決議(聯合報，1996 年 12 月 25 日二版)，
顯示層峰早有定見 165。國民黨在憲政體制的改革方案 166，主張仿效法國雙首長制，採「改
164 國發會正式出席人員由下列推薦方式產生：(1)政黨代表 30 人，由國、民、新三黨依四：三：二之比例 推薦；(2)各級民意代表 30 人，由國、民、新三黨及無黨人士依四：三：二：一之比例推薦；(3)學者專 家20 人及社會賢達 20 人，由召集人、副召集人及籌備委員推薦，每人限推薦 3 人；(4)各級行政人員代 表17 人，由行政院推薦；(5)總統指定 20 人。被推薦人經籌備委員會通過後，呈請總統核定並邀請參加，
再由籌備委員會分配參與之組別(陳滄海，2002：39)。
165 例如在民進黨提出「廢省」主張後，國民黨中央政策會即公布民調，指出臺灣四級政府影響政府效率，
隨後立法院出現一百多位立委連屬支持廢省的不尋常舉動，12 月 18 日李登輝邀集國民黨高層決定所有 議題的共識中，即有「虛省」的主張，宋楚瑜在會中強烈反對，但李登輝仍裁示研究凍結省長選舉的方 向(張慧英，2000：282)。
166 國民黨的「改良式混合制」乃學者蔡政文、謝瑞智及彭錦鵬所研擬，在憲政體制方面的主張包括：1.中 央政府體制仿效法國雙首長制，採「改良式混合制」，在五權架構上做現制改良：(1)總統任命行政院長 不須立法院同意；(2)總統主持國務會議或國家安全會議；(3)行政院長得咨請總統解散立法院；立法院得 對行政院長提出不信任案；(4)保留國民大會但凍結其創制複決權；(5)審計權回歸立法院；(6)軍政與軍 令運作維持現制。2.在中央與地方關係上：(1)研究調整省政府的業務與功能；(2)取消鄉鎮市選舉，簡化 政府層級。3.在選舉制度方面：(1)立法委員增至 200 名，任期改為 4 年；(2)國大代表總額適度減少；(3) 國代與立委選舉採並立式單一選區兩票制(陳滄海，2002：46)。
良式混合制」，在五權架構上改良，強調取消立法院對閣揆任命同意權、總統主持國務會議， (楊世雄，1998：28-29)。
169 預備會議首先由召集人連戰致詞，再由執行長黃昆輝作籌備工作報告；隨即就會議日程、全體會議主席 團名單、分組會議主持人與分組結論整理及報告小組成員名單、以及共同意見協商方式等項目進行討 論。國發會副召集人有蕭萬長、張俊宏、李慶華、賴浩敏、田弘茂五人，有關全體會議主席團名單、分 組會議主持人與分組結論整理及報告小組成員名單，請參閱謝政道(2007：323-325)。
170 總結報告除各分組的書面報告之外，分別由江丙坤、許信良及廖義男，就經濟發展、兩岸關係、憲政體 制與政黨政治三項議題提出口頭報告，總計在經濟發展組各項議題獲得134 項具體策略及措施，在兩岸 關係組獲得36 項共同意見，在憲政體制與政黨政治組，則有 22 項共同意見。除此之外，各組尚有許多 其他意見。以上召開國發會的會議經過，請參閱陳滄海(2002：41-42)。
與「分組結論整理及報告小組」(五人小組)負責協商，取得共識者即列為「共同意見」，也 就成為大會結論並程維修憲的重要依據。事實上大會副召集人、主席團、分組主持人與五 人小組人選，都是政黨協商所安排，因此會議中或會外的政黨協商，尤其國、民兩黨的協 商才是國發會「共同意見」的決定因素。
不論從國大席次或修憲主張來看，國民黨只須民進黨合作便可修憲，新黨、無黨人士、
不論從國大席次或修憲主張來看，國民黨只須民進黨合作便可修憲，新黨、無黨人士、