一、國、民兩黨的內部衝突
國民兩黨合作修憲，不過是少數領導者為政黨私利的權謀交易，少數人的權力計算，
使修憲的正當性倍受社會各界激烈質疑與反對，而兩黨若干修憲主張，例如雙首長制、凍 省、停止五項公職選舉(國大、省長、省議員、鄉鎮市長及代表)，涉及利益層面之龐大，
波及政界人數之多，影響各政黨權力結構與基層實力，甚至可能動搖國民黨政權，更引起 國、民兩黨內部劇烈的反彈，兩黨內部派系的對立、黨籍國代的阻擾與杯葛修憲，使修憲 過程經常陷入對抗、僵持，甚至暴力衝突的局面，導致政黨協商停頓或破裂，使修憲議程
延宕曠日費時，自5 月 5 日起直至 7 月 18 日才完成三讀議程。
(一)國民黨內派系反凍省、反立法院擴權的影響
國民黨內部阻力主要來自「反凍省勢力」，國民大會最大的次級團體「祥和會」，反對 國民黨配合民進黨凍結五項選舉，未顧及地方政治生態，影響許多地方人士的從政空間與 前途，也因此將不滿情緒轉移至杯葛立法委員的任期及立法院職權的擴增(陳滄海，2002：
124)，祥和會、省方人馬(省政府及省議會)、基層政治人物結合，並與反凍省的新黨聯盟，
試圖阻止透過國代阻止修憲凍省。國民黨受到反凍省勢力影響，對民進黨堅持停止五項選 舉，在兩黨第二次黨對黨協商未予具體承諾，導致6 月 8 日的第三次黨對黨協商，民進黨 再次堅持自下屆起停止五項選舉，否則將保留解散權、倒閣權及行政院長任命等，國民黨 有條件同意，但國大、鄉鎮市長及代表選舉停止日期尚待斟酌(聯合報，1997 年 6 月 9 日 一版)，稍後即遭反凍省勢力指責，導致兩黨再 6 月 10 日的第四次黨對黨協商宣告破裂。
當社會各界有暫停修憲的呼籲時，6 月 14 日反凍省國代與新黨代表亦藉機反對草率修憲，
共同在國大提出無限延期暫停修憲的動議，7 月 1 日大會處理本項動議，雖遭國、民兩黨 合作否決，然而贊成停止修憲的人數竟高達72 人(陳滄海，2002：70-72)。有鑑於反凍省勢 力龐大，若凍省不成，則葉爾辛效應成真，基於黨內權力分配考量，國民黨高層至此反將 凍省列為修憲第一優先順序，並以此作為與民進黨交換取消立法院的閣揆同意權，同時，
為避免過度刺激反凍省派 183，堅持國代、鄉鎮市長及代表再選一屆，也因此與民進黨高層 協商破裂。
國民黨國代普遍反對國大改為政黨比例代表制，認為國大不經選舉產生，沒有民意基 礎，地位將大為削弱，一旦停止民選，也等於是剝奪這些具有地方勢力背景者的政治前途，
面對國大將逐步廢除，區域國代有相當的不滿情緒。相較之下，立法院反而有增加審計權、
調閱權、聽證權及立委任期改為四年的提案，多數國代普遍反彈、表示反對。國大與立院 長期以來的「蟑螂」、「垃圾」大戰，加上每年國大預算、國大支給條例及國大組織法在立 法院受到的杯葛(陳滄海，2002：182)，這些新仇舊怨都使國代全面反對立法院擴增職權，
立委任期改為四年的條款，自前二次修憲一直遭到國大封殺，此次也不例外，立委延任與
183 國民黨為紓解反凍省勢力的阻擾，在高層指示下，6 月 18 日起秘書長吳伯雄、顧問小組召集人蕭萬長再 度上山約見黨籍國代，在民進黨對鄉鎮市選舉有所妥協，只堅持凍結省級選舉後，國民黨密集展開疏通，
或高層出面溝通、或邀宴或約見、或下達動員指示，甚至以利誘警告、人情攻勢、黨紀處分等方式進行，
行政院甚至要求部會首長分配責任區域，展開溝通與遊說，全力化解反凍省阻力。經過國民黨黨務系統 與行政系統的強力動員與疏通，祥合會為首的反凍省勢力已有瓦解跡象，在6 月 25 日國民兩黨達成修 憲14 項共識後，為全面清除修憲阻力，黨務、行政、情治、黨團四大系統都已展開複式動員，由蕭萬 長每天掌握進度，目標是將反凍省的黨籍國代人數控制在20 人以下，除了四大系統的人情攻勢或威逼 利誘，國民黨亦展開派系動員，由地方派系大老出面安撫各地區國代(中時晚報，1997 年 6 月 28 日二版)。
立院職權擴增的修憲案均在二讀時遭到國大代表的否決。
(二)民進黨內「總統制聯盟」的影響
民進黨內部的異議則來自「總統制聯盟」。福利國連線與正義連線堅持過去制定「臺灣 共和國憲草」推動總統制的理想，反對與國民黨合作修憲，竟然迎合國民黨的雙首長制而 放棄民進黨自己的理想，這不是反對黨應有的信念，如今與國民黨妥協，如何令支持者信 服？5月15日李登輝總統舉行記者會闡述修憲理念，會後許信良毫無掩飾地稱讚李登輝「率 真、有力、真誠」，表示對李登輝的承諾「百分之百滿意」(中時晚報，1997 年 5 月 16 日 二版)，引起其他派系的嚴厲批評，稍後國大黨團幹事長李文忠又公開表示在司法未獨立、
國會不健全下，臺灣不適合實施總統制，導致黨內主張總統制派系的反彈，正義連線會長 沈富雄於 15 日起開始尋求黨籍立委、各派系人士及學者連署推動總統制，獲得施明德等 32 位黨籍立委及國代的強力支持，國大黨團乃調整修憲立場，並於國、民兩黨黨團協商中 正式提出，但國民黨反對。
福利國及正義連線國代決定成立推動總統制的組織聯盟，在施明德、張俊雄支持下，
推動總統制聯盟於5 月 21 日正式成立，共有 41 位黨籍國代參與連署，黨主席許信良於 24 日緊急召集施明德、張俊宏、邱義仁等密商，在派系強大壓力下，決定優先推動總統制修 憲案，但這只是黨中央迫於形勢無奈而暫時妥協，黨中央深知與國民黨協商時，國民黨必 然以總統制違反國發會共識為由，加以封殺，民進黨中央便可順理成章提出雙首長制修憲 案(聯合報，1997 年 5 月 22 日三版)。5 月 21 日與國民黨團第五次協商，國民黨的確反對 總統制，並要求民進黨先整合黨內歧見，明確提出一個版本，於是民進黨決定將兩版本綜 合提出「折衷版」(C 版) 184，但原先支持雙首長制的國代強烈反彈下，又放棄折衷版，改 提傾向總統制的「協商整合要點」。其後在6 月 1 日兩黨第一次黨對黨高層協商時，民進黨 仍要求國民黨支持該黨原先二版本進入二讀會程序，顯見民進黨中央並無意整合，自始自 終堅持雙首長制作為協商與修憲主軸(陳滄海，2002：158)。國民黨同意協助民進黨兩版本 修憲案進入二讀，但6 月 3 日國大修憲審查委員會綜合議決時，未通過總統制部分條文，
引起民進黨國代抗議並當場集體退席，次日總統制聯盟猛烈批判黨主席及黨中央未堅守立 場，一味與國民黨妥協，林義雄要求停止修憲被拒後揚言發起罷免黨主席。黨中央只好於 當晚第二次黨對黨協商時，要求國民黨協助總統制條文進行復議，在國民黨協助後總統制
184 民進黨國大黨團危機處理小組隨即於 5 月 23 日對折衷版進行協商，初步決定以總統制為主軸，其修憲案 內容要向如下：(1)行政院長為總統的最高幕僚長，總統享有最高行政權，總統決定國防、外交及兩岸關 係等大政方針得設國安會；(2)總統向國會提出國情報告，但不接受質詢；(3)國會擁有覆議權，並可以五 分之三的多數決議，否決總統所提的部會首長人事任命(中時晚報，1997 年 5 月 24 日二版)。
版本翻案成功，得以進入二讀，民進黨中央的目的僅在安撫總統制聯盟，並非使其通過修 憲。
當國大已快進入二讀逐條議決的關鍵時刻，國、民兩黨修憲的底限尚未有共識，為突 破僵局，6 月 24 日李登輝召集黨內修憲幕僚，對民進黨主張再次進行討論，並當場修正相 關修憲案條款，經蔡政文居間溝通，國、民兩黨主席保持密切聯繫後，雙方對修憲議題取 得妥協，當天下午國民黨吳伯雄與饒穎奇趕往國大會場傳達層峰指示，務必使修憲有所成 果(中國時報，1997 年 6 月 25 日二版)，民進黨主席亦趕到陽明山參加國大黨團會議，要求 務必達成修憲任務。在兩黨主席合力推動下，6 月 25 日兩黨國大黨團迅速達成雙首長制為 主的14 項共識 185，突破6 月 10 日以來兩黨高層協商的僵局，卻對總統制聯盟造成致命傷。
次日陳水扁對14 項共識不滿，表示不解民進黨為何讓步恁多，對總統選舉採絕對多數決制 及公投未入憲表示遺憾，協同福利國與正義連線國代，在6 月 27 日民進黨國大黨團及中執 會聯席會連署反對 (顧忠華、金恆煒，2004：313)，而推翻兩黨部分共識，堅持四項主張：
(1)刪除立法院新任期一年內不得行使倒閣權的條款；(2)總統選舉採相對多數決；(3)停止五 項選舉必須訂定落日條款；(4)公投入憲，再繼續和國民黨協商(中時晚報，1997 年 6 月 28 日一版)。聯席會議公推「九人小組」186，全權處理與國民黨的協商。國民黨對民進黨四項 堅持迅速回應，同意第一項主張，但堅持總統選舉採絕對多數決，對第三項及第四項接受 的可能性也不高。這四項堅持，事實上是久居幕後的台北市長陳水扁所策動，他在兩黨達 成14 項共識的關鍵時間點後，跳出來積極介入修憲決策，尤其堅持總統選舉採相對多數及 公投入憲二項議題，形成國、民兩黨協商新的僵持局面 187。
7 月 2 日陳水扁發表聲明，只要凍省、公投入憲、停止五項選舉三點共識全部入憲，
185 國、民兩黨國大黨團 6 月 25 日達成 14 項共識，在憲政體制方面包括以下要點：(1)總統選舉採絕對多數 兩輪投票制；(2)行政院長由總統直接任命；(3)立法院通過對行政院長不信任案後 20 日內，總統得宣告 解散立法院，但戒嚴及緊急命令生效期間，或立法院新任期開始一年內，總統不得解散立法院；(3)立法 院於新任期開始一年內，不得對行政院長提出不信任案，立法院通過不信任案後，行政院長應於10 日
185 國、民兩黨國大黨團 6 月 25 日達成 14 項共識，在憲政體制方面包括以下要點：(1)總統選舉採絕對多數 兩輪投票制；(2)行政院長由總統直接任命；(3)立法院通過對行政院長不信任案後 20 日內，總統得宣告 解散立法院，但戒嚴及緊急命令生效期間，或立法院新任期開始一年內，總統不得解散立法院；(3)立法 院於新任期開始一年內，不得對行政院長提出不信任案，立法院通過不信任案後，行政院長應於10 日