一、臨時條款的性質與定位問題
臨時條款制訂之初確實是因應國家緊急變亂局勢，雖名曰「臨時」，實際上卻實施了 43 年(1948 年 5 月至 1991 年 5 月)，在兩岸分裂格局確立、情勢和緩後，仍持續運作甚久，
成為常態化的體制，甚至在效力上取代憲法本文，是真正的「實質憲法」，憲法本文未被直
接修改，但人權保障與原有政府體制的相關規定則被凍結，形同名義性或語意性的憲法(張 嘉尹，2006：141)。民主國家的憲法具有最高性，在憲法之上有更高之法，實不符一般憲 政法理；究竟臨時條款是憲法本文的「特別法」(許宗力，1992：401)，或是憲法體制中的
「違章建築」(李鴻禧，1997b：223)，引發學者有不同見解。
從臨時條款歷次修訂過程觀之，制訂之初，係因國共戰爭的緊急變亂，只有授予總統 緊急處分權，以及動員戡亂時期終止的宣告問題，而且規定兩年半內由總統召集國大臨時 會決定其存廢，確實基於國家緊急狀態，而且純屬臨時性，總統的緊急權力仍受行政院與 立法院制衡，尚未背離憲法本文體制。但自從1954 年 3 月任期已屆滿的第一屆國大代表決 議臨時條款繼續生效，已將臨時條款常態化，第一屆國大是否有決議之權已屬疑義，決議 內容亦已超出修憲權範圍，形同重新制憲(葉俊榮，1998：4；張嘉尹，2006：139)。後續 所修訂的若干條款，例如總統連任不受限制、總統得訂頒辦法充實中央民意機構、總統得 設置動員戡亂機構，決定動員戡亂有關大政方針，並得調整中央政府之行政機關及人事機 構，已完全破毀憲法體制，加上動員戡亂時期之終止由總統宣告，都使總統權力不受約束，
凌駕在憲法之上，違背憲政主義，故臨時條款內容已逾越修憲權限，本質上已屬制憲(李鴻 禧，1997b：227；張嘉尹，2006：140)。
臨時條款的修訂，背離憲政原則，當時政府宣稱要戡亂、行憲同時並舉，顯然名實不 符 71。所謂行憲，至少要做到保障人民基本權利，政府權力分立制衡，臨時條款與戒嚴的 實施，使人民的自由受到嚴重限制，並不符合憲政的本質。兩岸分裂局勢底定、戰爭逐漸 遠去，反而透過臨時條款為政治強人量身製衣，逐次擴張總統職權，這些職權並非全然與 國家緊急狀態有關 72，其目的在更鞏固一人一黨威權體制的穩定結構。所以動員戡亂時 期，憲法本文雖然存在，本質上是以行憲之名，行訓政延長之實，透過臨時條款的修訂，
以修憲手段達制憲實質，改變憲政體制、凍結憲法本文對總統職權行使的諸多限制，使蔣 中正掌握絕對的權力，不受憲法約束又不必負實際責任，此亦顯示當時執政黨的人治威權 文化本質未曾改變，臨時條款的修訂，不過是政治強人將威權統治加以制度化的結果。
71 蔣中正總統在任時的動員戡亂時期憲政，因兩岸的分裂，反攻大陸為最高國策之下，實施臨時條款，總 統專權，第一屆中央民意代表不改選，戒嚴之下的人民自由權、參政權受到嚴重限制，黨國威權體制使 國民黨幾乎囊括一切政治權力，故雖名為實施憲政，實則與訓政時期無異(陳新民，1995：832)。
72 以緊急處分權的行使為例，八二三砲戰、退出聯合國與美麗島事件等緊急事件，政府依常態憲政運作來 因應，均未發動臨時條款上總統的緊急處分權。相對的，歷任總統發布緊急處分有四次，並非都如上述 事件緊急，例如1948 年為通貨膨脹，1959 年為八七水災，1979 年為中美斷交停辦中央民代增選，1988 年為蔣經國總統逝世禁止集會遊行，並非都是國家緊急危難事故(李鴻禧，1997b：224)。既然連緊急處分 權都不一定如此迫切需要行使，臨時條款對總統各項權力的擴增，恐非真正為了因應動員戡亂的國家緊 急狀態。
二、臨時條款對憲政發展與體制變遷的影響 (一)對整體憲政發展的影響
兩岸長期分裂對峙的危機環境下，政治強人的威權統治，透過臨時條款的體制持續43 年，這段漫長的歷史，是我國憲政發展不能遺忘的政治現實，也是不可忽視的部分，對臺 灣日後的憲政民主發展，包括憲政體制變遷、政治社會結構、民主轉型模式、憲政改革方 向，以及政黨體系的發展與政黨意識形態，都有重大影響。
首先，臨時條款與戒嚴下的威權體制，不僅在人民基本權利，嚴重限制意見表達、組 織政黨、集會遊行等自由，更壓制人民參與中央統治的權力，「萬年國會」的存在，雖為維 繫所謂代表中國的「法統」，但長期不改選，當反攻大陸統一中國的目標已遙不可及，又失 去聯合國代表權與各國的承認，統治的正當性危機便衝擊威權體制。因此，在解嚴、恢復 自由人權之後，強化中央政府的正當性與代表性，成為我國民主化與憲政改革方向的主軸。
不過，長期一黨威權體制下，政權的鞏固，以及國家與社會的高度統合，維繫臺灣的穩定 發展，造就臺灣經濟奇蹟與教育的進步，促成1970 年後期政治反對勢力與社會力量興起，
累積臺灣民主化的動力，迫使國民黨威權體制開始鬆動與變革，蔣經國總統在美麗島事件 後(1979 年)，開始容忍反對勢力，並採取改革與加速本土化的方向(彭懷恩，2000：157-160)，
奠定臺灣走向溫和漸進的民主轉型模式。
(二)對憲政體制變遷的影響
臨時條款的威權體制對我國憲政體制亦有絕對的影響。多數學者認為憲法本文的體制 較傾向議會內閣制，總統有若干實權，但絕非獨享最高行政權的總統制總統，然而歷次的 臨時條款修訂，在強人政治與威權文化推動下，無限制的為總統擴權，破棄憲法本文體制，
總統得以命令決定大政方針、指揮行政首長、調整政府組織，甚至以命令辦理中央民意代 表增補選，更獨享動員戡亂時期終止的宣告權力，使體制劇變為「強人總統制」。其中影響 最大者，乃總統設置國家安全會議為戡亂機構，決定動員戡亂有關大政方針，憲法本文體 制中，總統不能主持行政院會議，故設置國家安全會議乃為了掌握最高決策權，而在憲法 體制外增設決策諮詢機構，蔣中正總統可謂是首開超越體制風氣的總統，此模式也為日後 歷任總統所學習仿效。
國家安全會議的功能，與憲法規定的行政院會議的功能，在國防保安、對外政策等事 務幾乎重疊，依國家安全會議之組織綱要，總統為會議主席，行政院長及有關部會首長為 會議成員，均須接受總統指揮，國家安全會議成為「太上行政院」，以總統為核心，是國家 安全的最高決策中心，實際運作上，總統可裁定將任何特定事項交由國安會處理(田弘茂，
1989：137-138)。所以在臨時條款的體制下，行政院的副署權失去同意與制衡作用，實質 上行政院已非真正的最高行政機關，須執行國家安全會議之決議，並推動一般政務之運作。
當行政院長並非是真正的最高行政首長，向立法院負責已不具實質意義，只是依據憲法規 定的必要形式，實際上是聽命於總統且向總統負責，成為總統的執行長。顯見臨時條款的 體制將「總統有權，內閣負責」發揮到淋漓盡致的地步。
在憲政體制之外，國民黨以黨領政的威權體制，更是鞏固政治強人最高權力地位的關 鍵。總統是國民黨總裁(主席)，行政院長、部會首長，立法院長與立委派系領袖，也都是 國民黨中常會成員，以黨魁為中心的「以黨領政」決策模式，正呈現臨時條款體制與國民 黨黨國體制，黨政雙元體系的相輔相成，共同構成強人統治的威權體制。在此黨政雙元體 系之下，總統兼任國民黨黨魁，透過對中常會的領導，行政院與立法院都必須依總統的命 令指示而運作，行政院實質上成為總統的下屬 73，在中央政策會的協調與黨團紀律下，立 法院遭弱化成為行政權的「立法局」(倪炎元，1996：158)。不論黨政互動模式是「以黨領 政」或「以黨輔政」，在我國憲政行政與立法權力分立的體制下，首先是強化了總統對行政 院與立法院的領導決策體系，其次是加強三者間聯繫溝通，第三為掌控執政黨黨內政策與 人事權，三項因素使總統身兼執政黨黨魁，亦成為日後黨政運作的常態。
從動員戡亂時期行政院長的提名、任命與請辭時機，發現只要總統兼任黨魁，實際權 力必高於行政院長(唯一例外是蔣經國擔任行政院長兼任黨魁時)，總統是實際最高行政首 長，行政院長接受指揮並向總統負責。國民黨在此階段一黨獨大，總統身兼黨魁，提名行 政院長人選，形式上提交中常會討論，均全數通過，故提名權力完全掌握在總統手中，總 統的歷次提名，立法院亦次次同意任命。行政院長的辭職時機，最足以顯示我國憲政體制 的定位，行政院長由總統提名經立法院同意任命，行政院長應在立法院改選後總辭，或在 總統任期屆滿後總辭？此時期實際運作顯示，行政院長是依總統任期屆滿而提出總辭 74， 增額立委改選後歷任行政院長從未提出總辭，更值得注意的是，憲法並未規定行政院長辭 職要經總統核准，然而此階段已建立由總統核准後生效的慣例，而非向立法院報備(謝相
73 蔣中正總統曾於1958 年 7 月提名陳誠副總統兼任行政院長，至 1963 年 12 月改提名嚴家淦擔任行政院長，
陳誠以副總統兼任行政院長長達5 年，1966 年 5 月嚴家淦當選副總統仍兼任行政院長至 1972 年 5 月，兼 任期間長達6 年。蔣中正總統以其副手擔任行政院長，而且二度為之，顯然是將行政院長視為部屬，二 則是更便於直接掌控行政實權(李念祖，2000：165)。
74 動員戡亂時期，歷任行政院長因總統任期屆滿而辭職，獲准有四次：首次是 1954 年 5 月陳誠因當選副總
74 動員戡亂時期，歷任行政院長因總統任期屆滿而辭職，獲准有四次：首次是 1954 年 5 月陳誠因當選副總