各政黨的體制選擇與修憲過程的衝突

壹、國、民兩黨半總統制修憲案的選擇與問題

國發會通過「共同意見」後，各黨開始著手研擬修憲方案。1997 年 1 月 29 日國民黨 中常會依循第三次修憲研擬草案模式，通過「中央修憲策劃小組」(策劃小組)名單 19 人 ¹⁷⁷， 2 月 13 日策劃小組召開第一次會議，2 月 14 日成立「諮詢顧問小組」¹⁷⁸，並預定5 月上旬 召開國大第二次會議正式修憲。國民黨在國大占席次過半的優勢，對第四次修憲的議程仍 是首要的影響者，4 月 2 日李登輝總統頒布國大召集令，於 5 月 5 日召開第三屆國大第二 次會議，國、民、新三黨修憲案於4 月之前各自研擬完成。國民黨黨版修憲案於 4 月 28 日第十四屆臨中全會第二次會議通過，並成為第三屆國大第一號修憲案。

民進黨的修憲案，先由該黨國大黨團憲改工程小組研擬草案，經黨團討論形成共識後 提交黨中央憲改小組審議，最後在中常會確定。3 月 21 日該黨國大黨團全體會議提出的憲 改版本，在中央政府體制出現兩案，一派主張依國發會共同意見採雙首長制，另一派主張 延續「臺灣憲法草案」的總統制憲改方案。因福利國與正義連線揚言若黨團表決即退出會 議，黨主席許信良強調應先落實國發會共識，先通過雙首長制修憲案為黨版，但同時允諾 總統制修憲案一併向國民大會提出(中國時報，1997 年 6 月 25 日二版)，4 月 30 日中常會 通過雙首長制與總統制兩個版本，這兩個版本再經過國大黨團與立法院黨團幹部組成的憲 改工作協調會議研擬具體條文後，向國大提案成為第一○七號與一○八號修憲案。在國、民 兩黨合作修憲下，新黨採取杯葛抗爭的立場，反對國、民兩黨為現實利益倉促修憲，但新 黨修憲案未達提案門檻。三黨黨版修憲案如表4-4：

177 國民黨修憲策劃小組 19 人，連戰為召集人，名單包括：連戰(副主席)、俞國華(中常委)、劉松籓(立法院 長)、邱創煥(中常委)、王金平(立法院副院長)、徐立德(行政院副院長)、許水德(考試院長)、錢復(國大議 長)、謝隆盛(國大副議長)、宋楚瑜(省長)、黃昆輝(總統府秘書長)、丁懋時(國安會秘書長)、吳伯雄(黨秘 書長)、饒穎奇(中央政策會執行長)、吳敦義(高雄市長)、劉炳偉(省議會議長)、陳田錨(高雄市議會議長)、

陳健治(臺北市議會議長)、蕭萬長(立委)。策劃小組召開第一次會議時通過研擬作業流程預定 2 月 14 日 成立「諮詢顧問小組」、4 月 10 日策劃小組提出初步結論、4 月 30 日將結論提報中常會、5 月 3 日舉行 國民黨臨中全會通過政治任務提示案、5 月上旬召開國大第二次會議，7 月底國大第二次會議完成修憲，

策劃小組任務結束(謝政道，2007：331)。

178 國民黨「諮詢顧問小組」成員共 60 人，蕭萬長為召集人，國代有 15 人，立委有 12 人，從政主管官員有 12 人，黨務主管有 8 人，學者專家有 12 人，詳細名單請參閱謝政道(2007：331)。

表4-4 九七修憲國民黨、民進黨、新黨三黨黨版修憲案比較

資料來源：楊世雄(1998：65-86)及謝政道(2007：337-338)，表格由作者整理。

一、國民黨半總統制修憲案的問題

由國民黨修憲案有關中央政府體制的項目觀之，名為引進法國半總統制，實際上是為 黨主席量身打造，將總統權力極力擴張，卻無實質相對的制衡與責任，與憲政主義之基本 精神背道而馳(李鴻禧、黃昭元，2004：59)。

(一)總統與國大代表選舉制度的問題

國民黨在2、3 月修憲策劃小組討論時，策劃小組召集人連戰堅持總統選舉採絕對多數 決制 ¹⁷⁹，理由有二：(1)未來兩岸協商為必然趨勢，為維護國家權益，必須有相當民意基 礎出面與中共對話；(2)總統以較高的得票當選，對國內政局有穩定的正面意義(自由時報，

1997 年 6 月 30 日二版)；總統採絕對多數決制，使實權總統的權力更具正當性，但國民大 會代表改以總統大選各政黨得票比例來分配席次，兩者掛勾之下，依政黨比例代表制產生 的國大代表，仍擁有對司法、考試、監察三院的人事同意權，已屬不當，總統因此將更輕 易掌握國大絕對多數，並操控司法、考試、監察三院首長及大法官、考試委員、監察委員 的任命權，同時多數國代與總統同黨更不可能通過罷免總統案，如此制度，只是使國民大 會成為總統操控憲法的御用工具，供總統任意驅策(楊世雄，1998：99)。

(二)總統權力獨大：嚴重弱化行政院與立法院

總統直接任命行政院長，不須立法院同意，沒有立法院的民意支持，行政院長的地位 與角色將嚴重削弱，不但如此，國民黨黨版修憲案更將國安會職權入憲，明白規定總統決 定國防、外交與兩岸關係等國家安全大政方針，而且總統在國安會的大政方針決定，由行 政院長依法執行，這不僅使國安會從名義上的諮詢機關，成為名符其實的最高決策機關(陳 滄海，2002：113)，在雙首長屬同一政黨時，總統是真正的最高行政首長，行政院長將貶 低為總統的下屬，而貶低行政院地位即同時弱化立法院的監督角色(許志雄，2000：265)。

國民黨版修憲案雖然明確規定總統在國防、外交與兩岸關係的最高決策權，以及國安會的 地位，但府會分立時若發生共治，總統與閣揆仍難免行政權的二元化，雙首長之間仍可能 產生衝突，總統有主動解散國會權力，更在弱化國會。綜觀國民黨提案，總統成為大權獨 攬的仲裁者，任命閣揆、解散國會、覆議核可等維繫憲政運作權力，全操於總統一人手中。

(三)憲政運作取決於總統但欠缺制衡

179 連戰會堅持採絕對多數，是因國民黨權力結構，以及李登輝已明顯以他為接班人，他最有可能獲得國民 黨提名為第十任總統候選人，其幕僚評估在相對多數決制之下，若參選人三方實力相當，尤其宋楚瑜及 民進黨實力甚強的陳水扁出馬競選，相對多數決之下，連戰將沒有勝選把握。若採絕對多數決，以連戰 的中間立場進入第二輪投票，尋求源出國民黨的候選人聯盟後，則有當選可能，故主張修憲將總統選制 改為絕對多數兩輪投票制。

取消立法院的同意權，最大的問題是行政權「換軌」(即左右共治)的可能性大為降低。

沒有了立法院同意權的強制效果，當府會分立、國會有多數黨時，換軌與否取決於總統，

以我國憲政文化觀之，強勢總統角色已深入人心，且政黨間國家認同對立嚴重，欠缺互信 與妥協精神，極難合作與分享權力，總統是否願意與敵對的多數黨分享政權，實大有疑問！

如此將國家安全與憲政穩定都寄託於總統一人，以我國憲政文化的尚未成熟、政黨對立之 嚴重，是否太過孤注一擲？如此體制充滿人治色彩的不確定性，對民主化未久的我國而言，

是最不切實際之處(李鴻禧、黃昭元，2004：61)。相對的，立法院對總統彈劾提案與通過 的高門檻，使制衡總統形同虛設。以上種種制度獨厚總統，不僅權責過度失衡，總統同時 兼有行政大權與元首統合角色，但身陷權力鬥爭中，在臺灣統獨對立的特殊文化中，總統 是否能善用、慎用諸多權力？一味期望不受制衡、大權在握的總統做為憲政守護者或仲裁 者，其合理性實頗令人質疑（黃昭元，2004：75）！

(四)總統主動解散國會的政治效果

總統有主動解散國會權，以其全國性民意支持，得以主動改變府會分立的僵局，造成 府會一致，或者國會與總理發生嚴重衝突時，總統以仲裁者角色，解決政府運作困境。但 主動解散國會是非常強大的權力，嚴重弱化國會，必須嚴格限制行使條件，在「總統於宣 布戒嚴、發布緊急命令期間、立院提案彈劾總統、立院解散改選就職後一年內，不得解散 立法院」的時機限制之外，我國總統是否能慎用此項權力？我國不是法國，是否如法國總 統只有在剛當選、代表新民意時，才行使解散權？總統可以是憲政穩定的力量，若濫用權 力，無相對制衡，總統也可能成為憲政亂源。

(五)防制立法懈怠條款將導致行政獨裁

最可議的是「行政院的重大民生提案，立法院若未在一年內完成立法，行政院得經總 統核可，以暫行條例公布施行，並於立法院完成立法及公布後失效」，目的在防制立法院懈 怠，立法院長期議事效能不彰，亂象叢生確實可議，但此種條款嚴重侵害立法權、違反權 力分立原則，甚至有導致行政獨裁的可能。而核可權在總統，此種防制立法懈怠條款若修 憲成功，極可能使總統或行政院便宜行事，而不願多花時間進行黨政協商或政黨協商，尤 其府會分立、總統與行政院長同屬少數黨時，若立法院多數黨杯葛，總統考慮解散國會成 本太高、或解散後本黨仍無勝選把握，就以暫行條例統治國家，則總統與民選帝王何異(李 鴻禧、黃昭元，2004：58)？簡言之，依國民黨的修憲案將創造出「超級總統」，而嚴重削 弱行政院與立法院的憲政角色。

二、民進黨修憲案的體制選擇爭議與困境 (一)民進黨內的爭議

民進黨自1991 年通過「臺灣憲法草案」後，即一貫主張總統制制憲、單一國會(廢國 大)的憲改方向，參與國發會後立刻改變立場，支持國發會的雙首長制修憲共識，黨主席許 信良急欲執政，轉向與國民黨合作，為建構聯合內閣的制度環境，強力推展雙首長制修憲，

引起民進黨內派系對立及路線爭議 ¹⁸⁰。美麗島系與新潮流系提出雙首長制修憲版本，福利 國與正義連線則主張總統制修憲版本 ¹⁸¹。為避免黨內分裂，兩版本同時成為國大黨團修憲 提案，不過總統制版本最後仍遭黨中央與國民黨聯手封殺，通過雙首長制的修憲，五權體 制與國民大會仍存在，相對於過去民進黨堅持的總統制、三權分立、單一國會及廢國大的 憲改主張而言，為一廂情願的聯合政府「執政路線」，便違背民進黨理想，連廢省也未堅持，

這種嚴重的妥協無異是否定過去黨員的努力，甚至是欺騙選民，以至黨內幾近分裂，張忠 棟、陳永興退出民進黨，林義雄則推動罷免黨主席。

這種嚴重的妥協無異是否定過去黨員的努力，甚至是欺騙選民，以至黨內幾近分裂，張忠 棟、陳永興退出民進黨，林義雄則推動罷免黨主席。