民國肇建後即面臨與新興民主國家相同的問題，憲政體制應選擇總統制或議會內閣
44 Pierson(2000)也持相同的見解，認為各國的歷史脈絡與歷史發展的順序，對該國政治制度的形成與變遷、
行動者利益與權力結構的形塑、以及政治結果均產生巨大的影響；而先前不同時間點的政治選擇，一旦 被引進，後續發展的路徑幾乎不可能被扭轉，將限制未來政治選擇的可能方向。此外，Steinmo(2008)也 認為政治行動者是從歷史經驗中學習，其偏好、利益與策略選擇均內生於特定社會與文化的歷史脈絡中，
行動者對未來的預期，也受過去歷史經驗所塑造，所以必須追溯該國的歷史脈絡的影響。
制？或者五權憲法體制？
國民政府北伐統一後，國民黨以黨治國實施訓政 45。依中山先生遺教，訓政是進入憲 政時期的必要階段，在「同盟會軍政府宣言」中曾有「以六年為期」之說。1929 年國民黨 三屆二中全會通過「訓政時期規定為六年，至民國24 年完成」的決議， 1931 年「九一八」
事件後，不少人士想以召開國難會議來取消黨治，實行憲政，以團結民族力量，抵抗外患 挽救危亡，來改變中國的政治局面 46(荊知仁，1984：401-402)。面對此情勢，國民黨決議 1936 年底召開國民大會議決憲法，並責成立法院從速起草憲法草案，1933 年 1 月孫科被任 命為立法院長之後，組成憲法起草委員會，自兼委員長積極進行起草工作。草案整體上是 依據中山先生的權能區分、五權憲法、直接民權與均權制度的主張，經黨中央三次審核，
立法院三次修訂，從初稿的責任內閣制，到最後修訂為總統制(張玉法，1988：246)，國民 政府於1936 年 5 月 5 日明令宣布，即所謂的「五五憲草」。
五五憲草的政府體制，根本精神就是權能區分與五權分立：
(一)權能區分：1.政權機關，國民大會代表全國人民在中央行使四項政權，是管理政府 的力量，對正副總統、立法院與監察院兩院院長及委員，行使選舉權，對上述人員及司法 院與考試院兩院正副院長行使罷免權，對中央法律行使創制與複決權(第 32 條)。2.治權機 關，是政府服務人民的力量，中央政府依五權分立原則，由五院行使治權。
(二)五權分立的政府體制：1.總統及各院向國民大會負責(第 46 條、63 條、77 條、84 條、87 條)；2.總統既是國家元首亦為行政首長，任免行政院長及政務委員(第 56 條、57 條)，
任命司法院與考試院正副院長(第 77 條、84 條)，並得召集五院院長會商(第 45 條)。3.行政 院長及政務委員直接接受總統指揮，向總統負責(第 59 條)，成為總統的僚屬，但總統公布 法令須經關係院院長副署(第 38 條)。4.立法院院長及委員由國民大會選舉罷免，總統對立 法院的決議，於公布期間可提請覆議，若法律案與條約案經立法院維持原議，總統尚可提 交國民大會複決(第 70 條)。由上述規定觀之，總統權力相當大，兼行政首長地位，指揮行 政院長，故為總統制的型態，而國民大會三年才召集一次會期，如何監督總統？總統可說 是有權無責，甚至是「大權獨攬」，美國總統權力尚不如五五憲草總統權力(張君勱，1971：
57)。
45 國民黨當時是純粹的革命政黨，依據中山先生遺教實施一黨訓政，對異己的思想採取壓制的態度，1931 年九一八事變後，日本侵略中國日甚，國民黨受國際法西斯主義的影響，一黨專政的局面有轉為「一人 專政」的趨勢，故訓政時期的延長乃自然之事(張玉法，1988：216)。
46 其中主張最有力者即為孫科，在 1932 年 12 月國民黨四屆三中全會提出「集中國力挽救危亡案」，要求於 1933 年 1 月至6 月由立法院起草憲法，在1934 年 3 月召開第一次國民大會並公布憲法(引自荊知仁，1984：
410-411)。
然而國民政府未能依原訂時程辦理國民大會選舉，以致未能召開國民大會完成制憲法 工作，旋即因1937 年「七七事變」爆發，日軍大舉進犯，制憲大業因國難而停頓。五五憲 草是制憲前的憲法草案，以國民黨北伐統一中國，訓政時期一黨治國，領導國家對日抗戰 的實力，這部憲法草案對憲法制定有重大影響，但五五憲草始終是一黨訓政下所修訂的草 案，而且朝向因人立制的總統專權體制，基本精神是三民主義思想，並非全國各黨派的共 識，其他各黨人士恐難完全接受 47。
二、政治協商會議與憲草的修正原則
抗戰期間國、共之間衝突日增，共產黨拒絕出席國民參政會 48，抗戰結束後，美國希 望國、共合作達成和平統一，在美國特使斡旋後，國、共雙方舉行會談(雙十會談，1945 年)，其中一項有關政治民主化的問題，決定「一致認為應迅速結束訓政，實施憲政，並應 先採取必要步驟，由國民政府召開政治協商會議，邀集各黨派代表及社會賢達，協商國是，
討論和平建國方案及召開國民大會各項問題」(引自荊知仁，1984：438)。政治協商會議於 1946 年 1 月舉行，由國民黨、共產黨、民主同盟、青年黨與社會賢達共 38 人參與，分五 組進行討論 49，在憲法草案組中，立法院長孫科的態度成為國民黨的底限，希望憲法要依 據三民主義與五權分立原理，但他不認為五五憲草不能修改，國民大會的組織、總統職權、
五院組織方式與運用是可以討論修正的(薛化元，1997：89)。
政治協商會議最後針對五五憲草，提出12 項憲草修改原則，其中有關總統、行政院與 立法院的修改原則如下：
(一)立法院為國家最高之立法機關，由選民直接選舉之。其職權相當於各民主國家之 議會。
(二)行政院：1.行政院為國家最高行政機關，行政院長由總統提名，經立法院同意任命 之，行政院對立法院負責；2.如立法院對行政院全體不信任時，行政院長或辭職，或提請 總統解散立法院，但同一行政院長，不得再提請解散立法院。
47 對日抗戰結束後，在較開放的環境下，中國國內的其他各黨民主人士，如民主同盟與青年黨，強力批評 五五憲草體制，明白表示整個憲法體制必須朝向一個新的體制來改變(參閱薛化元，1993：172)。
48 1938 年 7 月國民政府為集中全國意見，約集全國名流學者與各黨派重要領袖，在漢口組成國民參政會，
目的雖是團結全國共同抗日，但所謂的團結是接受國民黨的思想與領導，參加抗戰建國工作，並無共同 執政的意思(張玉法，1988：224) 。
49 1946 年 1 月底政治協商會議閉幕，達成五項決議：(1)政府改組原則，國民政府委員 40 人，國民黨佔 20 人，其餘20 人由其他各黨人士出任；(2)和平施政綱領，遵奉三民主義為建國最高原則，在蔣主席領導之 下，建設統一、自由、民主之新中國，確認蔣主席所提倡之政治民主化、軍隊國家化與黨派平等合法；
(3)軍事問題，軍隊屬於國家，軍黨分立、軍民分治；(4)制憲國民大會，定於本年 5 月召開，決定各省代 表(新增台灣、東北各省與職業代表)、各黨新推代表名額；(5)憲法草案修改原則，提出五五憲草 12 項修 改原則，組織憲法審議委員會擬定憲法草案。
(三)總統：1.總統經行政院議決，得依法發布緊急命令，但須於一個月內報告立法院；
2.總統召集各院會商，不必明文規定 (引自荊知仁，1984：439-442) 。以上修改原則，根 本改變五五憲草的權能區分精神，僅存國民大會與五院的外形，立法院成為代表民意的國 會，行政院長由總統提名經立法院同意，而且對國會負責，不是總統的僚屬，是行政首長，
加上行政院與立法院之間的不信任投票、提請解散立法院的設計，整個修改原則乃是朝議 會內閣制的方向。這12 項憲草修改原則，主稿人張君勱用力甚深，以巧妙方式，保有五權 憲法的架構，卻導入英美憲政的制衡原則(薛化元，1993：173)。
隨後，國民黨六屆二中全會對政治協商會議的修正相當不滿，朝野進行協商後，政協 會各黨代表達成：1.國大仍為有形組織，2.取消立法院不信任權及行政院的提請解散權，3.
省憲改為省自治法等重要協議 50，終於在1946 年 11 月在制憲國民大會開幕時正式通過「政 治協商會議對五五憲草修正案草案(簡稱政協憲草)」(荊知仁，1984：443-444)。草案由國 民政府向制憲國民大會提出後，人數居絕對多數的國民黨代表，企圖推翻草案，重回五五 憲草的體制。因政府改組問題，共產黨與民主同盟自始就拒絕參加制憲國大，經過各黨間 的波折，在張君勱的堅持原則與不惜退出國大的策略下，蔣中正總裁與國民黨中央，不願 背負一黨修憲罵名，讓朝野合作制憲毀於一旦，因此信守承諾表示支持 51，要求制憲國大 綜合委員會翻案，因而政協草案成為中華民國憲法的基本藍圖(薛化元，1997：84)。
自歷史脈絡觀之，國民政府起草傾向總統制的五五憲草，因抗戰持續訓政而延遲制憲，
待抗戰結束，政治環境條件改變，國、共的衝突，使各黨派加入政治協商會議，憲法起草 工作加入許多新的行動者，各黨派行動者不同的理念，有著不同的制度偏好，使12 項憲草 修改原則改變了五五憲草的體制，成為憲草起草的基本原則，而政協憲草又成為制憲國民 大會制憲的基本藍圖(荊知仁，1984：444)。政治協商會議的修正，實為我國憲法體制形成 的關鍵，其中民社黨的張君勱--政協憲草主要起草人正是關鍵人物。
50 國民黨當時反對民主同盟與青年黨的內閣制修改方向，國民黨代表王世杰提案折衷之下，引進覆議制度，
行政院移請立法院覆議須經總統核可，覆議時立法院出席立委三分之二以上為持原議，行政院長須接受 立法院決議或辭職，以此制度取代立法院倒閣權，因此形成修正式的內閣制。
51 當時國、共衝突日益劇烈，在政府改組方面雙方談判失敗後，共產黨與民主同盟一致拒絕參加制憲國大，
而召開制憲國大已是不容變更的的方向，國民政府要制憲國大開成，便須取得共產黨與民主同盟以外的 各政黨支持，更須尊重民社黨、青年黨與社會賢達在政治協商會議所決定的憲法草案。當時國民政府主
而召開制憲國大已是不容變更的的方向，國民政府要制憲國大開成，便須取得共產黨與民主同盟以外的 各政黨支持，更須尊重民社黨、青年黨與社會賢達在政治協商會議所決定的憲法草案。當時國民政府主