九七修憲後體制基本架構確立，行政立法互動與少數政府形成的空間，本文觀點如下：
一、總統擴權與雙首長權限不清的影響 (一)總統主導政府組成、少數政府的空間擴大
取消立法院同意權，由總統直接任命行政院長，改賦予立法院不信任投票權 198，但倒 閣後閣揆得提請總統解散國會，如此配套將使立法院多數黨欠缺倒閣意願，造成立法院在 內閣組成時，並無積極的角色，總統則掌握組閣優勢，無論府會一致或府會分立，總統都 將主導內閣組成，在閣揆人選或政府型態(多數政府、少數政府、聯合政府、共治政府等) 的選擇，總統均有極大的自主空間(黃昭元，2000：8)。尤其府會分立且國會有明確多數黨 時，沒有國會同意權的約制，行政權是否「換軌」共治 199，便取決於總統的選擇(李國雄，
198 倒閣權是議會內閣制中，內閣與國會間信任與責任的制衡機制，國會有倒閣權、內閣有解散權，是平衡 的權責設計，但倒閣後成立看守內閣，政務推動暫緩。國會解散則涉及議員身分的喪失、改選的高成本，
以及改選期間國會停頓，將造成政治動盪，鉅額的經濟社會成本，故歐洲議會內閣制國家甚少行使，例 如英國與德國在二次大戰之後近60 年期間，倒閣案都不超過二次，尤其半總統制的法國自第五共和以 來，只有發生過一次倒閣成功的案例(陳宏銘，2005：174)。
199 2000 年 5 月陳水扁總統就職時，國民黨在立法院席次過半，即屬府會分立且國會有明確多數黨，此時總 統是否任命多數黨領袖組閣，形成共治政府型態(行政權「換軌」)，本文認為受到：(1)總統對閣揆的任 免方式及權限(國會有無同意權、總統對閣揆有無主動免職權)；(2)立法院有無通過倒閣案；(3)總統有無 主動解散國會的權力；(4)我國憲政文化與歷史經驗(例如政黨合作及聯合政府經驗)、(5)政黨意識形態的 對立程度；(6)總統與在野領袖的權力計算；(7)總統對體制的認知與自制力；(8)當時的政治局勢與情境 等因素交互影響。
1997：65；黃昭元，1998：202)。
與法國的歷史傳統相比較 200，臺灣受長期威權體制影響，民主化未久，政治文化未臻 成熟，政黨間國家認同分歧大，過去並無尊重國會多數的議會內閣制傳統，亦無聯合內閣 或共治的憲政慣例可循，總統向來被期待為強勢的憲政角色，府會分立下總統是否有尊重 國會多數的自制力？是否願意為憲政穩定運作，而與對立的國會多數黨分享政權？實大有 疑問！若總統執意任命少數黨組閣，立法院多數黨面對總統以解散國會反制，且改選成本 高昂，選後多數地位難保，恐無倒閣意願。故九七修憲後，在府會分立時極可能喪失「換 軌」機制(林子儀，2004：142；黃昭元，2004：77)，使少數政府成為最可能選擇的政府型 態，若國會多黨且無穩固的多數聯盟，則總統掌控政府組成的空間更大，少數政府出現的 機率越高(林繼文，2006：252-253)。因此，九七修憲結果，政府組成型態幾乎取決於總統，
府會分立時，少數政府是最可能的選擇。總統大選也就成為勝者全得的政權爭奪競賽。
即使是府會一致仍有憲政運作問題。以我國憲政文化，民選總統以其實權元首及政黨 領袖角色，幾乎不可能謙讓或自我限縮權力，總統直接任命閣揆後將掌控內閣，為了連任 或酬庸功臣，勢必主導內閣人事、政策，甚至直接指揮部會首長，雙首長之間權責失衡，
必起磨擦。行政院長夾在總統與國會之間，既無真正領導權又要雙向負責，經常是疲於奔 命或勞而無功，閣揆亦難以真正對國會負責。總統與國會一旦有衝突，也是由行政院承擔 後果，內閣極易耗損而改組頻繁，政府效能自是有限。
(二)雙首長權責不清降低共治的可能
首次修憲總統已有「為決定國家安全大政方針，得設國安會」的職權，但國家安全的 範圍，是否僅限國防、外交、兩岸事務？憲法並未明確規範，而且與行政院國防、外交及 陸委會等部門，在職權與功能上重複，行政院長與總統權限如何劃分？留下嚴重的模糊空 間。九七修憲國、民兩黨提案將國家安全範圍定在國防、外交、兩岸關係，但國大修憲並 未修訂，即使修訂列入上述三項領域，也很難明確劃分雙首長權責。依《國家安全會議組 織法》，總統為主席，行政院長為第二副主席，國安會是總統的「諮詢機構」，行政院長雖 出席總統主持的國安會，但國安會並非定期開會。再者，國安會與行政院會議二機構，一 為總統的諮詢機構，一為行政院的決策機構，兩者在國家政策的決策過程與地位，欠缺明 確的制度規範與整合，關係曖昧不明(林佳龍，2001：333)，而且總統依憲法規定不能出席、
200 法國半總統制能夠換軌共治，歷史傳統居重要因素，法國第三共和、第四共和長期採行議會制內閣制，
由國會多數黨組閣似乎是理所當然的結果。而我國憲法本文雖具有「修正式內閣制」特色，但行憲後卻 是長期的威權體制，向來是國民黨一黨政府的歷史經驗，加上我國立委選舉的改選成本太高，使立法院 不對少數政府通過倒閣案，這是台灣沒有發生共治的主因(林繼文，2009：6、13)。
主持行政院會議，不能直接影響法律案、預算案、條約案等重大事項的決議，因而總統與 行政院長間的制度性溝通聯繫非常不足，這將影響決策效能及行政運作的順暢。府、院決 策與溝通欠缺明確規範下，總統可否直接指揮閣揆、甚至指揮部會首長，是我國憲政長期 存在的爭議。
最大的爭議是總統在國安會中所做決議是否對行政院長有拘束力 201？是否須副署？
相關規範亦不明確，若行政院長有執行義務，國安會即成為行政院的上級單位，總統可藉 國安會指揮行政院長。雙首長權限不清，在府會一致與府會分立時造成嚴重不同的影響；
府會一致時，民選總統以高民意支持任命行政院長，行政院長地位的正當性形同總統賦予，
總統又居執政黨領袖，藉由國家安全大政的決策權，將成為真正的最高行政首長，行政院 的最高行政機關地位僅具虛名，雙首長權責失衡，總統可說是有權無責。但府會分立時，
若行政院長與總統分屬對立的不同政黨，恐怕局面改觀，閣揆堅持國安會只是諮詢機構，
對行政院無拘束力，並以副署權箝制總統，甚至架空總統權力，總統又無主動解散國會的 權力，不能化解府會分立的僵局，將導致總統更無意願任命對立的多數黨領袖擔任閣揆。
總統的權力不明確，在共治時權力越小，越可能失去對政策的影響力，就越沒有選擇共治 的誘因(林繼文，2009：29)，因此，沒有立法院同意權的約制，為了掌控行政權，府會分 立時，少數政府成為我國總統最可能的選擇。
法國與我國憲法皆賦予總統在國家安全上的特殊權力，但法國總統與總理權責相對較 為明確。兩國總統相較之下，法國總統行政權力較大而明確，憲法賦予法國總統成為國家 守護者、憲政運作仲裁者的角色，國防、外交屬於總統的「保留領域」(domaine réservé) 202， 並可藉主持國防最高會議及部長會議、拒絕簽屬行政法令來影響政府決策 203，在共治期間
201 一般而言，學者對我國憲政體制若支持或主張是雙首長制者，如朱雲漢、郭正亮、黃錦堂等，均認為總 統的國家安全大政方針的決策對行政院長無拘束力。反對或質疑雙首長制，或立場偏向總統制的學者，
如葉俊榮、湯德宗、林子儀、顏厥安、蔡宗珍等，則主張國安會決議對行政院長有拘束力(黃昭元，1998：
197)。持無拘束力立場者之理由，例如李念祖(2002：396-421)認為國安會所做之決議只是總統決策參考，
總統決策不當然拘束行政院，更不可能替代立法院之法律；國安會的機制其實只是提高國家元首在國家 安全事務的能見度與政治影響力，並不能得出總統因此可以指揮行政院的結論。蘇永欽(1996：127)則持 肯定立場，認為在總統民選以後，首先應貫徹總統的國家安全大政方針之權，憲法增修條文明定總統於 召開國安會決定大政方針之後，行政院即受其拘束，並應據此訂定相關政策、法案與預算。在我國實際 憲政運作上，從過去總統對動員戡亂大政方針的決定，到修憲後國家安全大政方針的決定所發布的命 令，都不經行政院副署，但對行政院一直有拘束力(林子儀、葉俊榮等，2005：294)。
202 依法國第五共和憲法第五條規定：「總統維護憲法之遵守。由其仲裁，保障公權力之正常運作及政府之延 續。總統維護國家獨立、領土完整與國際條約之遵守。」但國防外交不能算是總統的專屬權力，因憲法 第二十條規定，「政府首長指揮行政機關及軍隊」，第二十一條則提及，「總理指揮政府施政，負責國防，
並確保法律之遵行」，總理在國防外交有其職權，而且對國防外交相關法令亦有副署權。
203 法國第五共和憲法第九條規定：「共和國總統主持部長會議。」、第十三條又規定：「共和國總統簽署部長 會議所決議之行政法令及命令。」及第十五條規定：「總統為三軍統帥並主持國防最高會議及委員會」，
總統仍能取得國防外交事務的優勢，不過行政機關仍歸總理指揮，行政部門指揮系統的一 元化，是換軌形成共治且能在「總理主政」的軌道順利運作的主因，而共治期間總統沒有 主動免職總理的權力，總理僅向國會負責，則是共治期間能持續運作的要件(蘇子喬，2006：
53-57)。除主持部長會議之外，法國總統擁有許多專屬權力(不須總理副署，也不須國會同 意)，如任命總理、覆議權、提交公民複決、主動解散國民議會、國家緊急權、提出釋憲審 議要求等 204，能確保其在共治時期對國家政策的影響力，這是左右共治能形成慣例的體制
53-57)。除主持部長會議之外，法國總統擁有許多專屬權力(不須總理副署，也不須國會同 意)，如任命總理、覆議權、提交公民複決、主動解散國民議會、國家緊急權、提出釋憲審 議要求等 204，能確保其在共治時期對國家政策的影響力，這是左右共治能形成慣例的體制