中美食米談判的影響

小麥和雜糧（玉米、大麥和黃豆）的貿易方向，通常是透過補貼，以不斷增 長的速度，從富國銷售到相對落後的窮國。其中，1980 年代以來農業進口市場 唯一呈現穩定成長的地方為日本與亞洲四小龍（Rayner et al. 2000）。此一結果與 東亞國際局勢密切相關，日本與亞洲四小龍在第二次世界大戰後仰賴美國的資 金、技術與市場促成經濟持續成長。因此，當美國為了處理國內農業生產過剩以 及解消農業支持的壓力，唯有透過談判打開東亞市場。台灣的農產品開放就是在 此脈絡中形成的。

就稻米產業調整而言，1984 年的中美食米談判與 1998 年的中美入會諮商稻 米談判，共同構築了稻米產業的生產限制。中美食米談判導因於保價收購之後，

倉容不足，抒解餘糧的外銷政策受到美國糧商的抗議，因而透過談判，限制台灣 稻米出口。也就是說，食米談判反倒突顯了中美貿易依賴與1980 年代台灣稻作 農業支持、生產過剩根本矛盾。此一矛盾的癥結以貿易依賴所導致的農民所得相 對偏低為因，以保價收購農業支持為果。中美食米談判事實上是內部矛盾試圖外 部化不成的的反挫力道。當內部矛盾無法透過外部化消解時，「稻米生產與稻田 轉作」計畫無非就是透過資源轉移解消內部矛盾。

台灣的農業生產，於1950 至 1960 年代，以糧食作物，如稻米、甘藷，及土 地利用型的外銷作物，如原料甘蔗、香蕉為主。1970 年代之後，則以洋菇、蘆 筍、鳳梨等作物，加工產製罐頭外銷，此時，毛豬、漁業生產也迅速成長。1980 年代後期，傳統農產式微，農作物中雜糧、蔬菜及園藝作物興起，漁產品中的養 殖漁業及遠洋漁業，以及畜產品的乳品業，成為農業生產的主力。當時，台灣的 農產環境為計畫性經濟，農業生產以島內消費為主，整體而言農作物的變化，反 應了社會經濟的成長之際消費習慣的改變，為台灣內部的質變，較少涉及國際農 業經貿的變化。

1980 年代後期，國際經貿局勢丕變，美國先以中美食米談判，限制台灣保 價收購稻米外銷，在連番的中美談判過程中，迫使台灣開放大宗穀物、水果市場。

1994 年 GATT 烏拉圭回合談判結果農業協定出爐後，確立農業自由化，面對多

變的國際情勢，台灣加速進行產業結構調整。稻米政策的調整，具體而微顯示了 在外部因素支配下產業結構調整的形式。

稻作為台灣的傳統農作，它不僅是經濟面的糧食維持，同時也是傳統文化涵 養的母體，更是社會安全辮的調節。歷經土地改革、結構調整及新自由主義農業 自由化的衝擊，2005 年台灣稻作農戶縮減 31,000 戶。2001 年期至 2003 年期平 均稻作面積為30.4 萬公頃，2004 年稻作面積初估為 24.2 萬公頃（陳建斌 2005）， 大幅降低的幅原因為推動減產、休耕措施。

二次戰後迄今，台灣的稻米產業經歷三次危機（施順意 2002）。第一次為二 次戰爭尾聲後之連年戰亂及國府遷台人口劇增、通貨膨脹，產生糧價暴升、糧食 不足的危機。政府以土地改革、資材投入等措施獎勵生產，同時以肥料換穀為手 段榨取稻穀剩餘，以處理糧食短缺及國府財政困窘。

第二次在1970 年代初期，農業所得遠低於非農業所得，政府推動農業機械 化以促進產量，採取稻作保價收購以提高稻農所得，同時更以擴大轉作、持續休 耕以減低稻作產量，兩面作法持續推動。1990 年代為例，政府每年約以 100 億 元的預算保價收購，另以100 億元的預算補貼轉作休耕。

2002 年台灣加入 WTO 之後，農業自由化稻米開放進口造成第三次危機，台 灣對外採用關稅配額限制稻米進口數量，對內辦理政策性規劃休耕，⁵¹ 力求稻 米產業減少衝擊。

面對此三次危機，台灣政府以榨取農業剩餘、價格支持措施、政策性休耕與 關稅配額限量進口等不同措施因應，目前仍在執行價格支持措施、政策性休耕等 政策與關稅配額限量進口。台灣行之有年的保價收購、休耕政策（水旱田利用調 整計畫）以及加入WTO 之入會承諾稻米限量進口等政策制度，為農業自由化之 後台灣稻米政策主軸。細究這幾項政策的制定緣由、執行過程及實質影響，有助 於理解農業部門中不同角色的行動思維。（台灣糧食政策大事記請見表4.3）

51 休耕的定義，根據行政院農業委員會 2008 年「水旱田利用調整後續計畫」休耕直接給付、輪 作及契作獎勵認定基準指出，以1994 年至 2003 年為基期，在基期十年中任何一年當期作種稻 或種植保價收購雜糧或契約蔗作或參加稻田轉作休耕有案的農田為辦理對象。也就是說水旱田 調整計畫排除1994 年前已完全休耕的農戶。

表4. 3 台灣糧食政策大事記（1984-2007）

年份 重要稻米政策

1984 簽訂「中美食米外銷五年協定」，外銷米數量、地區均受限制。

行政院核定「雜糧進口捐助收繳及運用實施要點」、「國產雜糧收購與承銷 實施要點」及「食糧撥作飼料處理要點」

推行第一期稻米生產及稻田轉作六年計畫（1984-1990）。

行政院農業發展委員會與經濟部農業局合併，改組為行政院農業委員會，

糧政業務由農委會辦理。

本年1 月政府庫存糧量突破糙米量 150 萬公噸大關，約合稻穀 190 萬公 噸，倉容嚴重不足、資金積壓、虧損等。

1985 行政院撥售食米輔導加工成品外銷要點（自1986 年開始撥售）。

稻田轉作實物（稻穀）補貼至1988 年度止，1989 年 7 月起改發代金。

1987 行政院核定廢止「廢耕農地限期復耕實施要點」。 停徵田賦。

1988 開放大宗穀物（小麥除外）自由進口。

公賣局釀酒用料圓糯米，採契約栽培收購方式辦理（糧食局）。 1990 推行第二期稻米生產及稻田轉作六年計畫（1990-1997）。

1991 援助大陸華東、華中地區水災災民7 萬公噸食米。

1991-1997 年推行農業綜合調整方案。

1992 援贈俄羅斯共和國食米10 萬公噸。

1992-1997 年全面降低農業產銷成本計畫。

1993 1997-2000 年實施水旱田利用調整計畫。

1994 年 GATT 農業之因應對策。

1994 第一期作中南部38,096 公頃，因缺水停灌休耕。

1995 農委會標售公糧，標出78,132 公噸，以穩定糧價。 1995 年推行農地釋出方案。

1998 2 月中美完成台灣 WTO 入會農業諮商，稻米進口採日本模式。

2000 修正《農發條例》，廢除農地農有，開放買賣。

2001 實施水旱田利用調整後續計畫。

2002 1 月 1 日台灣正式加入 WTO。同年開放稻米進口 14,472 公噸。

2003 稻米進口改採「關稅配額」方式。